李丙賢  省廳法規處

　　依法行政，是環(huán)保行政主管部門(mén)一項重要工作職責。嚴格執法、敢于執法、善于執法，是對環(huán)保執法工作者的基本要求。現就水污染防治執法中常見(jiàn)的“污染防治設施運行、排污超標現象”的處罰問(wèn)題，談些粗淺看法，供同行參考。

　　一、水污染防治設施建設、運行現狀

　　與前些年相比，排污企業(yè)、公眾的環(huán)境意識有了明顯提高，大部分建設項目能夠按照規定建設污染防治設施，不建設、擅自拆除或者閑置污染防治設施的現象少了，但是不正常或不能正常使用污染防治設施、超標排污的現象還比較普遍，真正意義上的達標排放還任重而道遠。對此，環(huán)保執法部門(mén)應當正視這一不正常現象，正確應用法律法規，理直氣壯地依法嚴肅查處、打擊，絕不能讓違法排污者有機可乘。

　　二、現有法律法規對超標排污行為的處罰規定

　　（一）《水污染防治法》第四十八條規定：排污單位故意不正常使用水污染物處理設施，或者未經(jīng)環(huán)境保護部門(mén)批準，擅自拆除、閑置水污染物處理設施，排放污染物超過(guò)規定標準的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護部門(mén)責令恢復正常使用或者重新安裝使用，并處罰款。該法對超標排污的處罰設置有前提條件，具體執法實(shí)踐中，對于是否存在擅自拆除、閑置水污染物處理設施、排放污染物是否超過(guò)規定標準，相對容易把握；對于排污單位是否存在故意不正常使用水污染物處理設施，往往容易產(chǎn)生不同的觀(guān)點(diǎn)，有時(shí)難于正確界定。

　　（二）《江蘇省長(cháng)江水污染防治條例》第四十七條規定：未經(jīng)環(huán)境保護部門(mén)批準，擅自閑置或者拆除水污染物處理設施，排放污染物超過(guò)規定標準的，由環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，可以處以五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。第四十八條第二款規定：排污單位排放污水超過(guò)標準的，由環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，拒不改正的，處以一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款，但法律、法規有處罰規定的除外。前一條規定，提高了對“擅自閑置或者拆除水污染物處理設施，排放污染物超過(guò)規定標準的”罰款額度下限。后一條規定，則對“排污單位排放污水超過(guò)標準的”明確了應先責令限期改正，拒不改正的，可處以罰款。也就是說(shuō)，發(fā)現超標排污還不能直接處以罰款，有個(gè)責令改正的過(guò)程和拒不改正的事實(shí)后，或者同時(shí)存在擅自閑置或者拆除水污染物處理設施的，方可處以罰款。

　　（三）《江蘇省太湖水污染防治條例》第二十七條規定：對排放水污染物超過(guò)規定的排放標準或者總量控制指標的排污單位，由縣級以上地方人民政府或者其授權的環(huán)境保護部門(mén)責令限期治理。凡屬?lài)颐髁罱沟模蛘咴斐蓢乐匚廴居譀](méi)有治理價(jià)值的已有企業(yè)和設備，必須停止生產(chǎn)或者使用。自1999年1月1日起，太湖流域禁止一切單位超標排放水污染物。第三十七條規定：違反本條例第二十七條第一款和第三款的，除按國家規定收取超標排污費外，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門(mén)責令限量排污，并處以5000元以上10萬(wàn)元以下罰款；情節嚴重的，由縣級以上地方人民政府責令關(guān)閉或停業(yè)。違反本條例第二十七條第二款的，由縣級以上地方人民政府責令關(guān)閉或停業(yè)。也就是說(shuō)，在太湖流域，1999年1月1日以后只要發(fā)現超標排污行為，就可以直接實(shí)施相應的行政處以罰款，相對而言比較容易操作。

　　從現行的其他法律法規看，《大氣污染防治法》第四十六條、四十八條，分別對“排污單位不正常使用大氣污染物處理設施，擅自拆除、閑置大氣污染物處理設施的”、“向大氣排放污染物超過(guò)國家或地方規定排放標準的”作出了明確的處以罰款的規定。這里去掉了“故意”這個(gè)有時(shí)比較難以準確認定的前置條件，而且明確了對“不正常使用或者擅自拆除、閑置污染物處理設施”、“超標排污”這兩項違法事實(shí)，只要存在之一，即可實(shí)施處以罰款。這既有利于嚴厲打擊“假治理、真超標”的違法行為，有利于解決環(huán)保執法成本高、守法成本高、違法成本低的“兩高一低”現象，也提高了環(huán)保執法的可操作性。相比較而言，水污染防治方面有些法律法規條款偏“軟”，基層執法有時(shí)還比較難。

　　三、關(guān)于“不正常使用水污染物處理設施”和“故意”的認定

　　在水污染防治執法過(guò)程中，要正確應用法律法規規定，區分不同流域、違法行為，正確實(shí)施行政處罰。在現場(chǎng)調查過(guò)程中，必須堅持全面、客觀(guān)、公正的原則，不僅盡可能多地收集處罰的證據，也應注意收集當事人的其他證據。一般應注意收集排污單位：污染物排放情況（污水量、污染因子等）；污染物治理設施及其運行、操作和管理情況；監測設施情況和監測記錄；限期治理進(jìn)展情況；事故情況及有關(guān)記錄；與污染有關(guān)的生產(chǎn)工藝、原材料使用的資料；與水污染防治有關(guān)的其他情況和資料。重點(diǎn)檢查排污單位是否存在：不正常使用（擅自拆除、閑置）水污染物處理設施和故意的兩方面的問(wèn)題，并取得確鑿的證據。

　　（一）關(guān)于不正常使用水污染物處理設施的認定。根據國家環(huán)保總局《關(guān)于“不正常使用”污染物處理設施違法認定和處罰的意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2003]177號）規定：有下列行為之一的，可認定為不正常使用水污染物處理設施：

　　1、將部分或全部污水或者其他污染物不經(jīng)過(guò)處理設施直接排入環(huán)境；2、通過(guò)埋設暗管或者其他隱蔽排放的方式，將污水或者其他污染物不經(jīng)處理而排入環(huán)境；3、非緊急情況下開(kāi)啟污染物處理設施的應急排放閥門(mén)，將部分或全部污水或者其他污染物直接排入環(huán)境；4、將未經(jīng)處理的污水或者其他污染物從污染物處理設施的中間工序引出直接排入環(huán)境；5、將部分污染物處理短期或者長(cháng)期停止運行；6、違反操作規程使用污染物處理設施，致使處理設施不能正常發(fā)揮處理作用；7、污染物處理設施發(fā)生故障后，排污單位不及時(shí)或者不按規程進(jìn)行檢查和維修，致使處理設施不能正常發(fā)揮處理作用；8、違反污染物處理設施正常運行所需的條件，致使處理設施不能正常運行的其他情形。

　　概括起來(lái)，在現場(chǎng)應重點(diǎn)取證：有無(wú)未經(jīng)處理的污染物排入環(huán)境；是否存在處理設施停運現象；處理設施是否正常發(fā)揮處理作用。

　　（二）關(guān)于故意的認定。環(huán)發(fā)[2003]177號文明確，排污單位明知上述行為可能導致污染物處理設施不能正常發(fā)揮處理作用的結果，并且希望或者放任該結果的發(fā)生的，環(huán)保部門(mén)對該行為可以認定為“故意”不正常使用污染物處理設施。從這一解釋可看出，上述（一）1、2、3、4、5所指的未經(jīng)處理的污染物排入環(huán)境、處理設施停運現象，只要事實(shí)已經(jīng)存在并且排污單位沒(méi)有及時(shí)采取措施改正，就可以認定其為“故意”。對（一）6、7、8所列現象，則應通過(guò)重點(diǎn)查閱有關(guān)的臺帳資料等來(lái)印證其是否“故意”。

　　四、綜合運用法律法規規定，堅持依法行政

　　實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據，以法律為準繩，遵循公開(kāi)、公正和處罰與教育相結合的原則，根據違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度實(shí)施相應的處罰。對于“超標排污”現象，不能簡(jiǎn)單地憑一份檢測報告實(shí)施處罰，應當綜合運用法律法規規定，堅持依法行政，如：在應用《水污染防治法》第四十八條規定的過(guò)程中，要注意把握是否存在“故意不正常使用污染物處理設施”、“擅自拆除、閑置污染物處理設施”兩個(gè)要素之一。在應用《江蘇省長(cháng)江水污染防治條例》第四十七條規定時(shí)，要把握是否還存在 “擅自閑置或者拆除水污染物處理設施”的現象；應用第四十八條規定時(shí)，要注意是否存在“責令改正，拒不改正的”事實(shí)，等等。

　　此外，“超標排污”現象，反映了排污單位的法制觀(guān)念、環(huán)保意識和污染防治管理水平，它往往與建設項目是否進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、是否按規定“三同時(shí)”建設環(huán)保設施、是否取得排污許可證等有關(guān)。因此，現場(chǎng)調查時(shí)只要注意多問(wèn)、多看、細查，就能透過(guò)現象找準問(wèn)題，實(shí)施處罰時(shí)，要正確應用合適的法律條文、按照規定的程序，確定包括罰款在內的相應處罰措施。