切實(shí)做好環(huán)境執法這篇大文章

朱獻宗

　　當前，執法不嚴是領(lǐng)導和群眾對環(huán)保部門(mén)的普遍反映，執法難、難執法是廣大環(huán)保執法人員的共同感慨。在這兩種思潮相互激蕩的背后，恰恰隱含了一個(gè)現實(shí)的重大課題，迫切需要環(huán)保部門(mén)以更大的決心，下更大的氣力，來(lái)做好環(huán)境執法這篇大文章。
　　一、切實(shí)把環(huán)境執法作為大事業(yè)
　　環(huán)境問(wèn)題事關(guān)民族長(cháng)遠發(fā)展、國家長(cháng)治久安、區域競爭優(yōu)勢。環(huán)境執法是保護生態(tài)環(huán)境、遏制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的重要抓手，是一項造福當代、惠及子孫的偉大事業(yè)。必須把環(huán)境執法作為國家可持續發(fā)展戰略目標體系的有機組成部分來(lái)抓，真正形成共識、凝聚力量、全面推進(jìn)。
　　環(huán)境執法是維護國家長(cháng)遠利益的重要支撐。長(cháng)期以來(lái)粗放的經(jīng)濟增長(cháng)方式，使發(fā)展“燃燒的是資源，產(chǎn)生的是GDP，留下的是污染”。我國國內生產(chǎn)總值占世界的4%，但耗用的鋼鐵、煤炭、水泥分別占世界總消費量的30%、31%和41%。全國有70%的江河水系受到污染，城市河段90％以上遭受?chē)乐匚廴荆?大江河水系劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)占41%，75％的湖泊出現不同程度的富營(yíng)養化，還有3.6億農村人口喝不上符合衛生標準的水。全國荒漠化土地面積占國土總面積的27.9％，有18個(gè)省的471個(gè)縣、近４億人口的耕地正受到荒漠化威脅。綜合世界銀行、中科院和環(huán)保總局的測算，我國每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP的10%左右。環(huán)境問(wèn)題已成為制約可持續發(fā)展的主要瓶頸，正影響著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的全面建設。加強環(huán)境執法就是要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整，遏制環(huán)境惡化趨勢，保護祖國綠水青山。各級環(huán)境執法部門(mén)必須思想更加重視、行動(dòng)更加自覺(jué)、力度更加空前地履行執法監督職責。
　　環(huán)境執法是改善民生促進(jìn)和諧的重要手段。以人為本是和諧社會(huì )的內在要求，公平正義是社會(huì )和諧的基本條件。環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)是社會(huì )公平問(wèn)題，關(guān)注民生實(shí)質(zhì)上是堅持以人為本。服務(wù)發(fā)展，保障民生，促進(jìn)和諧，是時(shí)代賦予環(huán)境執法部門(mén)的重大使命。在環(huán)境資源無(wú)償使用、掠奪式開(kāi)發(fā)的情況下，經(jīng)濟利潤的受益者是企業(yè)，環(huán)境污染的受害者是公眾，治理污染的承擔者是政府，這種錯位的責任主體凸現了公正失衡。維護群眾的環(huán)境權益就是維護社會(huì )公正。環(huán)境問(wèn)題還與民眾的健康緊密相連。據環(huán)保總局公布的數據，全球污染最嚴重的20個(gè)城市，我國占16個(gè)；全國被監測的343個(gè)城市的3/4居民呼吸著(zhù)不清潔的空氣。2006年，全國共發(fā)生嚴重環(huán)境污染事故161起，平均每?jì)商煲黄穑画h(huán)境投訴達60萬(wàn)人次，比上年增加30％。從我省情況看，2006年共發(fā)生環(huán)境污染事件68起，平均每周一起；環(huán)境信訪(fǎng)比上年增長(cháng)近40%。必須落實(shí)執法為民要求，加強環(huán)境監管，加大工作力度，減少環(huán)境侵權，努力實(shí)現好、發(fā)展好、維護好最廣大人民的根本利益。
　　環(huán)境執法是提升環(huán)保部門(mén)權威形象的重要途徑。形象就是旗幟，形象就是生命。群眾評價(jià)環(huán)保工作成效，主要是看切身環(huán)境權益是否得到保障、身邊的環(huán)境質(zhì)量是否得到改善、周?chē)沫h(huán)境違法行為是否得到查處。一定程度上講，環(huán)保部門(mén)在群眾心中的形象，主要是要通過(guò)環(huán)境執法來(lái)體現、來(lái)提高。《中國公眾環(huán)保民生指數2006》顯示，環(huán)境問(wèn)題與醫療、教育一起成為公眾關(guān)注的三大熱點(diǎn)問(wèn)題，而且群眾對環(huán)保問(wèn)題的關(guān)注度在攀升。從2006年江蘇省級機關(guān)作風(fēng)建設“萬(wàn)人評議”活動(dòng)的結果看，在解決群眾關(guān)注的一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上，特別是食品藥品安全、醫療衛生、環(huán)境保護等方面，還有群眾不夠滿(mǎn)意的地方，意見(jiàn)相對集中。群眾的意見(jiàn)是一面鏡子，這昭示我們，必須把“群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、群眾高興不高興、群眾贊成不贊成、群眾答應不答應”，作為衡量環(huán)境執法工作成效的標準，持之不懈地多辦利民之事，切實(shí)樹(shù)立環(huán)保部門(mén)的良好形象。
　　二、努力構建環(huán)境執法大格局
　　現在，環(huán)境問(wèn)題已打破了部門(mén)界限、區域界限、國土界限，成為一個(gè)領(lǐng)導關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)。環(huán)境法規發(fā)散性、環(huán)境問(wèn)題復合性、環(huán)境執法綜合性、環(huán)境效益普遍性的特點(diǎn)，也在呼喚環(huán)境執法大格局。必須解放思想，更新觀(guān)念，順勢而上，實(shí)行大聯(lián)動(dòng)，推行大執法，確保大成效。當前，構建環(huán)境執法大格局必須破除三個(gè)思想障礙：
　　障礙之一：“環(huán)境執法僅是環(huán)保部門(mén)的事”。《環(huán)境保護法》規定地方各級人民政府對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責，但政府是一個(gè)組織，需要這個(gè)組織中的各個(gè)成員為其分憂(yōu)擔責。環(huán)境保護行政主管部門(mén)對本轄區的環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，但統一監管與各司其職密不可分，其他相關(guān)部門(mén)必須依法履行對污染防治和資源保護監督管理的職責。國家環(huán)保總局副局長(cháng)潘岳指出，環(huán)保不是一個(gè)部門(mén)的事，這是全社會(huì )的問(wèn)題。省紀委書(shū)記馮敏剛在分析省級機關(guān)作風(fēng)建設“萬(wàn)人評議”活動(dòng)情況時(shí)指出，醫療服務(wù)、環(huán)境保護等方面問(wèn)題的存在和解決，不單是職能部門(mén)的事，而是黨委、政府和社會(huì )多方面共同的事。因此，不能把統一監管與大包大攬等同起來(lái)，簡(jiǎn)單地把環(huán)境問(wèn)題看作就是環(huán)保部門(mén)的問(wèn)題，把環(huán)境執法當作只是環(huán)保部門(mén)的事，環(huán)保部門(mén)的角色定位應是當好呼吁者、協(xié)調者、推動(dòng)者。否則，就會(huì )走入權力有限、責任無(wú)限的怪圈，也正如省委書(shū)記李源潮所指出的，必須做到權力與責任相稱(chēng)，切實(shí)改變“有權的部門(mén)不負責、負責的部門(mén)沒(méi)有權”的狀況。
　　障礙之二：“環(huán)境執法僅是環(huán)境行政執法”。地方保護主義、環(huán)保法律懲處力度不大、發(fā)展觀(guān)扭曲是造成中國環(huán)境問(wèn)題的三大根源。現在，環(huán)境執法最大的障礙是地方政府環(huán)保不作為、亂作為，現行的環(huán)保法制最大的軟肋是“賞不足以勸善，刑不足以禁非”。如果我們把關(guān)注點(diǎn)過(guò)多集中于實(shí)際操作層面，過(guò)多地依賴(lài)行政手段治事，而忽視問(wèn)題背后的深層次原因，不注重從體制機制上治本，環(huán)境執法就會(huì )停留在表面，深入不下去。山西省發(fā)揮電力、鐵路、銀行部門(mén)的職能作用，采取“斷電、斷運、斷貸”的做法，對污染企業(yè)進(jìn)行合力打擊，使之無(wú)地自容、無(wú)法生存。在環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)中，泰州市紀委主動(dòng)介入，積極推動(dòng)，把查事與查人相結合，使專(zhuān)項行動(dòng)力度大、效果好。實(shí)踐證明，必須運用行政、經(jīng)濟、法律等手段進(jìn)行綜合執法，形成執法主體多元化、力量一體化、工作立體化的良好局面，切實(shí)走出“企業(yè)無(wú)賴(lài)、環(huán)保無(wú)奈”的困境。
　　障礙之三：“環(huán)境執法僅是現場(chǎng)執法”。“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”從近年來(lái)的環(huán)境執法實(shí)踐看，對事中執法關(guān)注多，對事前和事后關(guān)注少，過(guò)多希望現場(chǎng)執法來(lái)發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題。誠然，現場(chǎng)執法是環(huán)境執法不可或缺的重要組成部分，也是環(huán)保部門(mén)實(shí)施環(huán)境監管的重要手段。但問(wèn)題的發(fā)生都有一個(gè)從無(wú)到有、從小到大的過(guò)程，解決問(wèn)題的最佳時(shí)機是在未發(fā)和初發(fā)階段，等問(wèn)題積聚再解決，難度加大，而且效果也不一定好。分析近年來(lái)的環(huán)境信訪(fǎng)形勢和深層次原因，很重要的一個(gè)方面，就是環(huán)境信訪(fǎng)問(wèn)題的直接致因不是環(huán)境問(wèn)題，而是規劃不合理、立項不科學(xué)等帶來(lái)的。因此，必須樹(shù)立全過(guò)程執法思想，密切與國土、發(fā)改、規劃、建設、公安、交通等部門(mén)的外部聯(lián)系，加強開(kāi)發(fā)、污控、監察等部門(mén)的內部溝通，從源頭控制抓起，形成合力，確保監管到位。
　　三、著(zhù)力推行環(huán)境執法大協(xié)作
　　制度建設是帶根本性、全局性、長(cháng)遠性的。構建大執法格局，必須從建立健全機制制度著(zhù)手，通過(guò)大協(xié)作這個(gè)抓手，把各個(gè)部門(mén)的力量凝聚起來(lái)，把各個(gè)方面的積極性調動(dòng)起來(lái)。一是建立通報報告機制。國家環(huán)保總局從今年4月1日起，將把環(huán)境執法信息納入人民銀行征信管理系統，借助金融等部門(mén)力量加強環(huán)境監管。借鑒總局做法，可以將環(huán)境執法重要信息向政府相關(guān)部門(mén)和內部有關(guān)處室進(jìn)行通報，作為項目立項審批、總量控制的重要依據。對新建企業(yè)或排污企業(yè)整改不到位的，建議有關(guān)部門(mén)不立項、不注冊、不發(fā)證、不供水電。同時(shí)，積極發(fā)揮黨委政府的決策作用、上級部門(mén)的協(xié)調作用，該報告的要報告，該反映的要反映，決不能捂著(zhù)、掩著(zhù)、蓋著(zhù)。二是建立聯(lián)合執法機制。在生態(tài)環(huán)境監察試點(diǎn)中，總結摸索的“立足監督、聯(lián)合執法、各負其責”執法新模式，為聯(lián)合執法提供了有益的借鑒。在環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)中，通過(guò)部門(mén)聯(lián)席會(huì )議、聯(lián)合執法，解決了一批重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題。必須本著(zhù)“凝聚力量、增強合力、運轉高效、監督有力”的原則，加強與行政監察、司法、農林、水利、國土資源、工商、公安、城管等相關(guān)執法部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調，建立和落實(shí)聯(lián)席會(huì )議、聯(lián)合辦案、案件移送等制度，加大對重點(diǎn)問(wèn)題、重大案件的查處力度，切實(shí)起到查處一個(gè)、教育一片、震懾一方的效果。三是建立跟蹤督辦機制。去年省廳明確的十個(gè)環(huán)境掛牌督辦問(wèn)題，有要整改的問(wèn)題、完成時(shí)限和驗收要求，工作形成一個(gè)封閉回路，使問(wèn)題得到較好解決。在聯(lián)合執法中，必須抓好問(wèn)題的跟蹤督辦，防止查糾脫節。對發(fā)現的問(wèn)題，必須明確問(wèn)題歸口管理部門(mén)，根據職責分工，落實(shí)整治要求，適時(shí)進(jìn)行驗收，切實(shí)發(fā)現一個(gè)問(wèn)題、解決一個(gè)問(wèn)題。對一時(shí)難以解決的，要制定整治到位時(shí)間表，不解決不撒手。四是建立公眾監督機制。好的政治理念必須依靠公眾來(lái)響應，必須依靠公眾參與來(lái)推動(dòng)。目前，我省已進(jìn)入公眾環(huán)境維權的覺(jué)醒期，必須引導好、利用好公眾參與環(huán)保工作的積極性。去年，省廳在11215家企業(yè)實(shí)行企業(yè)環(huán)保行為信息公開(kāi)，在11個(gè)省轄市開(kāi)展鄉鎮政府環(huán)保行為公開(kāi)，選擇3個(gè)省轄市開(kāi)展環(huán)境信息對接和圓桌對話(huà)試點(diǎn)，為公眾參與環(huán)保監督提供了平臺。必須建立規范的政務(wù)公開(kāi)制度，進(jìn)一步擴大信息公開(kāi)的范圍，加快企業(yè)誠信體系建設，暢通政府、企業(yè)與公眾的環(huán)保交流渠道，爭取公眾對環(huán)境執法工作的理解、支持和配合，形成政府主導、企業(yè)自律、公眾推動(dòng)的良好執法環(huán)境。
　　四、盡快實(shí)現環(huán)境執法大轉變
　　當前，環(huán)境執法必須盡快適應新形勢、新任務(wù)、新要求，同時(shí)，不斷調整工作思路，改進(jìn)工作方法，提高工作效益。
　　一是把大執法理念滲透于工作全過(guò)程。環(huán)境執法要像鋼鐵一樣堅硬，光靠環(huán)保部門(mén)一家獨硬、光靠現場(chǎng)監察部門(mén)一枝獨秀，問(wèn)題還是會(huì )管不勝管、防不勝防。必須營(yíng)造從嚴執法的社會(huì )氛圍，形成各部門(mén)合圍堵截、全面較真、全程推進(jìn)的良好局面。必須堅持環(huán)境管理與環(huán)境執法兩手抓、兩手都要硬，把環(huán)境執法作為環(huán)境管理的重要支撐，把觸角向環(huán)境管理的盲區、弱區延伸，努力實(shí)現分段執法向全程執法、點(diǎn)源監管向資源開(kāi)發(fā)全過(guò)程環(huán)境監管、點(diǎn)上執法向區域流域執法、單獨執法與多部門(mén)聯(lián)合執法并重轉變。
　　二是把主要精力下在積極預防上。國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》明確把“不欠新賬、多還舊賬”作為當前和今后一個(gè)時(shí)期環(huán)境保護工作的基本原則，這也是環(huán)境執法工作必須牢牢把握的指導思想。必須立足當前，著(zhù)眼長(cháng)遠，堅持積極預防方針，打好環(huán)境執法的主動(dòng)仗、進(jìn)攻仗。經(jīng)常進(jìn)行分析預測，把問(wèn)題想在先，把工作做在前，防患未然，防微杜漸。善于見(jiàn)微知著(zhù)，抓住一些傾向性的苗頭，判斷發(fā)展趨勢，研究應對措施。通過(guò)積極預防，切實(shí)扭轉“前人未盡責，后人治大患”的被動(dòng)局面。
　　三是下大力查處突出違法問(wèn)題。堅持攻難點(diǎn)、克弱項、求發(fā)展，對問(wèn)題不回避不退縮，集中力量打好攻堅戰、殲滅戰。針對一個(gè)時(shí)期發(fā)現的突出問(wèn)題，采取“突出環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)項整治月”的方法，集中時(shí)間和力量進(jìn)行集中解決。對一些老大難問(wèn)題，采取掛牌督辦的辦法，公開(kāi)整治問(wèn)題、公開(kāi)責任單位、公開(kāi)督辦部門(mén)、公開(kāi)整治要求，形成威懾態(tài)勢，促進(jìn)問(wèn)題解決。通過(guò)抓重點(diǎn)、查大案，帶動(dòng)環(huán)境執法向縱深發(fā)展。