創(chuàng )建環(huán)境污染糾紛仲裁機制的實(shí)踐與思考

●  王世平 （東臺市環(huán)保局局長(cháng)）

隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程的加快，因環(huán)境污染引發(fā)的矛盾和糾紛，愈來(lái)愈成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，此類(lèi)問(wèn)題如果得不到及時(shí)有效的化解，不僅影響生態(tài)環(huán)境，還會(huì )給社會(huì )造成較大的不穩定因素。應該說(shuō)，在過(guò)去的實(shí)踐中，基層環(huán)保部門(mén)充分發(fā)揮政策法律和賦予的職能，處理了大量的環(huán)境糾紛，但也產(chǎn)生了不少矛盾和問(wèn)題，主要表現為：一是環(huán)保部門(mén)處理污染糾紛的手段不硬，缺乏相應的強制力作保證，導致某些矛盾和糾紛調處的效果不佳；二是由于有些糾紛的受理涉及幾個(gè)部門(mén)的管轄范圍，且上訪(fǎng)人眾多，情緒激烈，此類(lèi)問(wèn)題的處理，僅靠環(huán)保部門(mén)單打獨斗往往難以奏效；三是依照現有的法律法規，環(huán)保部門(mén)依法處理重大環(huán)境污染事件，對企業(yè)作出停產(chǎn)整頓決定，程序較多，周期較長(cháng)；四是包括建立環(huán)境法庭在內的，由人民法院直接受理環(huán)境污染糾紛，其可行性往往受到法院自身辦案人手和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的限制，很難滿(mǎn)足大量復雜環(huán)境糾紛處理的需要。因此，創(chuàng )新環(huán)境污染糾紛調處機制勢在必行。
　　從2006年開(kāi)始，東臺市環(huán)保局就著(zhù)手開(kāi)展創(chuàng )建環(huán)境污染糾紛仲裁機制的調研工作，多方征詢(xún)意見(jiàn)，聘請相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士反復論證其可行性，多次到省高級人民法院、鹽城市中院和東臺市人民法院匯報與溝通。此課題一經(jīng)提起，得到了多方面的關(guān)心與支持。江蘇省環(huán)保廳接到我局《關(guān)于進(jìn)行環(huán)境糾紛仲裁試點(diǎn)的請示》后立即下發(fā)函件，同意我局的請示；東臺市委下發(fā)文件成立東臺市環(huán)境糾紛仲裁試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組，批準建立“東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì )”；東臺市人民法院、東臺市政府法制辦、東臺市司法局的領(lǐng)導和相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士與東臺市環(huán)保局的同志經(jīng)過(guò)長(cháng)時(shí)間的反復推敲編制了《東臺市環(huán)境糾紛仲裁暫行辦法》，并經(jīng)東臺市人民政府市長(cháng)常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)；東臺市司法局給予“司法登記”，東臺市物價(jià)局函復同意收取一定數額的仲裁費。
　　為了使這項工作規范運行，東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì )聘請了三名不在職的高級法官為法律顧問(wèn)，確認了經(jīng)過(guò)培訓考試合格的專(zhuān)、兼職仲裁員26名，制訂了《仲裁員聘用管理辦法》、《仲裁員守則》和《仲裁員辦案規則》，同時(shí)還制作了包括如何書(shū)寫(xiě)《調解書(shū)》、《裁決書(shū)》在內的28種文書(shū)的格式文本。
　　在以上各項工作都準備充分的基礎上，東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì )于2007年10月15日正式受理了東臺市三倉鎮十三人申請的固體廢物污染糾紛案，2007年11月25日公開(kāi)開(kāi)庭審理了此案，經(jīng)過(guò)2個(gè)多小時(shí)庭審程序，當庭達成了申請人與被申請人（東臺市信用合作聯(lián)社）之間的一致的處理意見(jiàn)，并在之后的一個(gè)月之內將存放在三倉原醬制品廠(chǎng)內的700多噸長(cháng)達12年之久的固廢物清理完畢。這一環(huán)境糾紛的成功處理，首次展示了環(huán)境糾紛仲裁工作的強大生命力。此后，我們先后受理了16起比較復雜的環(huán)境糾紛案，都是用較短的時(shí)間，圓滿(mǎn)解決問(wèn)題。現在，此項工作不僅得到了各級領(lǐng)導和當地廣大群眾的好評，還引起了上級環(huán)保部門(mén)、司法部門(mén)和科技部門(mén)的關(guān)注。在此，我作為開(kāi)展東臺市環(huán)境糾紛仲裁工作的發(fā)起人就有關(guān)問(wèn)題作如下解讀，以求得到多方面的共識。
一、開(kāi)展環(huán)境糾紛仲裁工作，有沒(méi)有法律依據？
　　經(jīng)查，我國現行法律法規尚無(wú)運用仲裁的手段處理環(huán)境糾紛之條文，正因為如此，我國在此之前尚無(wú)此項工作的先例。筆者認為：我國還不屬于法制非常健全的國家，許多領(lǐng)域的法制建設仍需完善和提高，世界上許多國家早已開(kāi)展環(huán)境糾紛仲裁工作，我國的法律法規已有勞動(dòng)仲裁、人事仲裁、農村土地承包糾紛仲裁，為何不能把環(huán)境糾紛仲裁納入法制軌道？法制建設，不僅需要立法的理論依據，更需要立法的實(shí)踐支撐，如果一味地等待有了明確的法律法規后再進(jìn)行，那么機制創(chuàng )新、法制完善則將成為一句空話(huà)。況且，我們所開(kāi)展的這項工作，是在法律的大框架下進(jìn)行的，從仲裁委員會(huì )的建立，到仲裁員的聘任和管理，到仲裁辦法的出臺以及適用的法律法規等方面，是在充分吸納我國《民法》、《環(huán)境保護法》和《仲裁法》有關(guān)條款的基礎上，結合環(huán)境污染糾紛的特點(diǎn)所作出的積極探索。實(shí)踐表明，我們開(kāi)展的環(huán)境糾紛仲裁工作既為解決當地的環(huán)境糾紛創(chuàng )建了新機制，又為國家的法制建設提供了借鑒和啟示。
二、環(huán)境糾紛仲裁與環(huán)保局原有的信訪(fǎng)處理體系是什么關(guān)系？
　　環(huán)境糾紛仲裁與環(huán)保局原有的信訪(fǎng)處理系統，本質(zhì)上是一致的，其目的都是為了減少污染，化解矛盾和糾紛，有許多一般性的問(wèn)題，只要及時(shí)、得當都可以作為信訪(fǎng)件處理。而不同的是仲裁工作比信訪(fǎng)工作更具有嚴肅性和權威性，仲裁工作雖然也是貫徹調解優(yōu)先的原則，而一旦調解不成，仲裁庭則可作出環(huán)保職能不具備的包括賠償損失、拆除封存裝置和停產(chǎn)治理在內的裁定，在一個(gè)月時(shí)間內，只要被裁決的一方，不向當地人民法院起訴，其另一方就可持裁決書(shū)，申請人民法院強制執行。有這樣的強制力作后盾，進(jìn)入仲裁程序的調解工作其成功率極高，加之仲裁委員會(huì )由人民法院、人大社事委、政府法制辦、司法局、信訪(fǎng)局、經(jīng)貿委和環(huán)保局的負責同志組成，仲裁庭所作出的仲裁決定或調解意見(jiàn)，更具有公正性和權威性。所以，仲裁更適合處理環(huán)保局運用原有信訪(fǎng)處理渠道難以解決的問(wèn)題。事實(shí)上，我市開(kāi)展仲裁工作以來(lái)，還沒(méi)有遇到一件環(huán)境污染糾紛無(wú)法解決的問(wèn)題。
三、環(huán)境污染糾紛仲裁工作為什么會(huì )具有旺盛的生命力？
　　1、為多部門(mén)聯(lián)合處理環(huán)境污染糾紛搭建了平臺。環(huán)境保護工作，決不是環(huán)保部門(mén)一家的事，應該是政府及相關(guān)部門(mén)乃至全社會(huì )共同關(guān)注的大事，動(dòng)員社會(huì )各方面力量與我們環(huán)保部門(mén)聯(lián)手處理環(huán)境問(wèn)題一直是我們環(huán)保人向往的佳境。在操作思路上，我們以創(chuàng )建仲裁機制為載體，一起查處和糾正企業(yè)的違規行為，達到保護環(huán)境、構建和諧社會(huì )的目的。基于這樣的思考，我們提請東臺市人大社事委、政府法制辦、人民法院、司法局、信訪(fǎng)辦、經(jīng)貿委和環(huán)保局派分管領(lǐng)導組建東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì )，共同參與環(huán)境糾紛處理工作，從機制上打破環(huán)保部門(mén)“唱獨戲”的局面。
　　2、為環(huán)境污染受害者申張自己的合法權益，對駁環(huán)境侵權者提供了擂臺。在多數情況下對環(huán)境造成工業(yè)污染的，是大小不等的企業(yè)、公司或集團，有的經(jīng)濟實(shí)力很強，對財政稅收的貢獻份額較大，有的企業(yè)（或單位）法人代表在當地影響很大，甚至被稱(chēng)為“通天長(cháng)老”，面對這些“強者”，一般群眾即使受到環(huán)境侵害，只能通過(guò)信訪(fǎng)投訴的方式主張自己的權益，很少有機會(huì )與“老總”當面對駁。而開(kāi)庭仲裁使得社會(huì )上的弱勢群體有機會(huì )在比較莊嚴的場(chǎng)所，充分發(fā)表自己的訴求，環(huán)境侵害者必須到庭接受仲裁庭的調查和受害者的質(zhì)詢(xún)，起訴和被訴雙方進(jìn)行辯論，還可聘請律師代理，這樣做無(wú)論是“強者”還是“弱者”，都處在一個(gè)平等的位置上，接受仲裁庭的處理，進(jìn)一步樹(shù)立了人民群眾主人翁地位。
　　3、為多層面的宣傳環(huán)保工作創(chuàng )造了新舞臺。環(huán)境宣教工作，歷來(lái)是環(huán)境保護工作的重要內容，宣教工作處于整個(gè)環(huán)保工作的最前沿，這項工作搞好了會(huì )使環(huán)保其他方面工作達到事半功倍的效果。所以，抓住各種有利時(shí)機宣傳環(huán)保工作，是我們東臺環(huán)保局的一貫做法。而仲裁工作又是一個(gè)極佳的宣教舞臺，我們通過(guò)公開(kāi)開(kāi)庭審理環(huán)境糾紛，組織和號召各方面人員參加庭審旁聽(tīng)，并通過(guò)媒體宣傳報道其過(guò)程和結果，使社會(huì )各方面都能從中受到教育和啟發(fā)，也使得環(huán)境宣教工作更具有針對性和鮮活性。
　　4、為保障人民群眾的環(huán)境權益不受侵犯構筑了堅實(shí)的后臺。環(huán)境污染糾紛仲裁工作能在東臺率先開(kāi)展，主要得益于東臺市委、市政府領(lǐng)導對環(huán)保工作的重視與支持，和對人民群眾的關(guān)心與愛(ài)護。東臺市委下發(fā)文件成立“東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì )”，形式上組成人員雖然只有7個(gè)部門(mén)的負責人，實(shí)質(zhì)上是把東臺市的7個(gè)重要部門(mén)整體推到了解決環(huán)境問(wèn)題的最前線(xiàn)，共同承擔保護環(huán)境的責任。這就從體制和機制上賦予了仲裁工作聚靈活性、權威性和快捷、高效為一體的獨有模式，它能夠在很短的時(shí)間內迅速處理突發(fā)事件或多年積累的難以解決的矛盾和糾紛，深受各級領(lǐng)導和廣大人民群眾的稱(chēng)贊。
　　當然，由于環(huán)境糾紛仲裁工作，是一項尚無(wú)先例可循的創(chuàng )新與探索，許多方面仍需不斷研究和完善，我們一定再接再厲，積極而穩妥地推進(jìn)此項工作向縱深發(fā)展，為鹽城市、江蘇省乃至全國推廣環(huán)境糾紛仲裁工作提供借鑒和經(jīng)驗。