3月2日至13日，我隨原國家環(huán)保總局考察團對美國飲用水源保護為主題的水環(huán)境管理進(jìn)行了考察。我們先后考察了圣他安那河流域辦公室、久可茵濕地、橘縣上新港海灣濕地、IB－WC國際污水處理廠(chǎng)、邊界國家公園、辛辛那提自來(lái)水場(chǎng)、俄亥俄河流域凈化委員會(huì )、北肯基凈水管理1號區、美國國家環(huán)保局、思比切克灣流域委員會(huì )、波托馬克河流域委員會(huì )等，還與美國國家環(huán)保局、相關(guān)分局、自來(lái)水處理廠(chǎng)、地區雨水管理中心、流域管理委員會(huì )等單位、組織的領(lǐng)導、專(zhuān)家進(jìn)行了交流。通過(guò)11天的考察，我們對美國水環(huán)境管理的基本框架有了初步了解，從中也受到了一些啟發(fā)。
一、美國水環(huán)境管理的基本情況
　　1、機構　美國國家環(huán)保局（下設水環(huán)境管理辦公室）依法負責對全美環(huán)境實(shí)施管理。這是一個(gè)很大的機構，共有18000多人，在全國分設了9個(gè)分區機構，美國國家環(huán)保局只對國會(huì )負責，監督相關(guān)各州執行水環(huán)境管理的各項法規和保護改善水環(huán)境的措施，各州也設有環(huán)保局，但不受?chē)噎h(huán)保局領(lǐng)導或指導。
　　2、機制　美國水環(huán)境管理的機制可以形象化為“大棒＋胡蘿卜”，所為“大棒”就是依法管理，這是美國水環(huán)境管理的基本機制，美國國家環(huán)保局有500名律師。早在19世紀后半期，科學(xué)家開(kāi)始逐漸弄清污染水體與許多疾病傳播之間的關(guān)系，于是專(zhuān)門(mén)負責控制水體污染的州政府機構應運而生。到1948年，首次頒布了《水污染控制法》，隨后于1956年頒布《聯(lián)邦水污染控制法》，1970年設立美國環(huán)保局后，又于1972年對這一法律提出修正案，從而逐步在法律地位上擴大了聯(lián)邦政府處理水污染的權力和責任。此外，還制定并實(shí)施了《水質(zhì)法》、《凈水法》、《海岸地區管理法》、《全國杜絕污染物排放許可制度》等法律。美國的這些法律是相當完備的，國家環(huán)保局、州、縣、排污單位的職責、權力、義務(wù)十分清楚，使美國從聯(lián)邦政府到州、市、郡地方政府均能較好地承擔起水環(huán)境管理的職能。美國對環(huán)境違法的處理是相當嚴厲的，一般的事故性超標排污，都被處以巨額罰款，這種罰款也是排污企業(yè)所無(wú)法承受的。而故意排污造成污染，那是要進(jìn)監獄的。所以美國的企業(yè)守法意識都較強，他們愿意自覺(jué)、真實(shí)地向環(huán)保部門(mén)報告自己的環(huán)境行為。所謂“胡蘿卜”就是投入。美國國家環(huán)保局每年掌握約60億美元的資金，用于引導各州、市、郡或其他單位采取法律規定環(huán)境義務(wù)之外的環(huán)保措施，這使得流域機構（多數是非政府性機構）、大學(xué)、民間環(huán)保團體緊密團結在國家環(huán)保局的環(huán)境管理意圖上。
　　3、模式　美國國家環(huán)保局實(shí)施水環(huán)境管理的模式可以公式化為：水環(huán)境管理＝標準＋水污染物排放許可證＋污染排放總量控制。標準有兩種，一種是美國國家環(huán)保局根據法律，綜合現有工業(yè)行業(yè)經(jīng)濟條件制定的污染物排放指導性標準，也是必須達到的最低排放標準。另一種是水質(zhì)標準，是各州確定，經(jīng)國家環(huán)保局認可的標準，指所有水體必須達到可釣魚(yú)和可游泳要求，也就是地表水體對魚(yú)、對人不會(huì )造成任何不良影響。排污許可證規定了排污單位的排污行為，最終是基于地表水可釣魚(yú)和可游泳要求的排污許可。總量控制有兩種作用，一種是基于可釣魚(yú)和可游泳要求確定水體的環(huán)境容量，再反推給排污單位的排污許可行為，另一種是基于流域水質(zhì)管理的總的要求，確定各州、縣、郡應承擔的減排任務(wù)。
　　4、效果　美國水環(huán)境管理的效果是非常明顯的。一是環(huán)境基礎設施十分完善。所有生活、工業(yè)污染源排放的污、廢水都得到收集處理，城鎮污水處理廠(chǎng)都是三級處理，并且經(jīng)三級處理后的尾水不少地方還要進(jìn)行濕地處理。二是水環(huán)境管理的因子面向健康。美國水環(huán)境管理已經(jīng)不再處在污染控制階段，而走到面向群眾意見(jiàn)、健康針對特異因子進(jìn)行的控制，就好像一個(gè)病人治病，我們正在消炎治療階段，他們是在保健階段。三是科技含量高。正如思比切克灣控制富營(yíng)養化項目計劃的實(shí)施，水質(zhì)指標、總量指標、生態(tài)指標的制定都是各大學(xué)專(zhuān)家在幾十份觀(guān)測、模型計算后提出的。特別是在污染物總量減排指標分配上，在滿(mǎn)足“減排義務(wù)均攤”的條件下，尋求最優(yōu)的減排方案，并鼓勵點(diǎn)源減排可以通過(guò)面源減排的交易來(lái)實(shí)現（美國的法律沒(méi)有對農業(yè)面源提出強制的減排要求）。最終還是表現在水質(zhì)上，美國的地表水都能達到我國飲用水源地要求。
二、美國水環(huán)境管理對我們的啟示
　　1、環(huán)境問(wèn)題要決定烏紗帽。在美國，對環(huán)境問(wèn)題的態(tài)度以及環(huán)境問(wèn)題處理的結果，直接影響聯(lián)邦、州、郡的選舉結果，這使得各屆政府的施政方略都切實(shí)地考慮環(huán)境保護。在我國環(huán)境保護主要靠行政推動(dòng)的情況下，環(huán)境問(wèn)題如何才能決定烏紗帽？這對搞好環(huán)境工作十分重要。而我國還沒(méi)有真正把環(huán)境質(zhì)量、群眾對環(huán)境質(zhì)量滿(mǎn)意程度等納入干部考核的主要內容。
　　2、環(huán)保執法要硬。美國環(huán)保法律對執行部門(mén)的要求和授權都很明確，可操作性強，對違法企業(yè)的最高處罰金額可達3萬(wàn)元/天，且不受時(shí)間限制。此外，在處罰違法行為時(shí)，環(huán)保部門(mén)都會(huì )根據處罰成本大于違法成本的總要求，用計算公式確定具體的處罰數額，達到懲罰違法行為的目的。對比較嚴重的環(huán)境違法行為，環(huán)保局可以提起民事訴訟，請求法院判決糾正違法行為，迫使違法者繳付民事罰款。相比而言，我們現行的環(huán)境法律存在著(zhù)不嚴密、操作性差的問(wèn)題，特別是存在執法環(huán)境差的問(wèn)題（影響環(huán)境執法的外界因素太多）。
　　3、財政性環(huán)保投入要大。美國70年代聯(lián)邦政府的環(huán)境保護投資支出要占整個(gè)國家環(huán)境保護費用的63％，財政用于環(huán)境保護的投資占其總支出的比重也不斷增加，美國1970至1978年的環(huán)境保護費用占聯(lián)邦預算支出的比重從1％增加到2.2％；1972年美國清潔水法案規定，建設污水處理廠(chǎng)，聯(lián)邦政府承擔75%的資金份額，州政府承擔12.5%，其他的12.5%由地方政府通過(guò)收費等籌集解決。雖然這是當時(shí)一次性的資金投入，但政府隨后建立了超大基金（Superfund），重點(diǎn)對1600多個(gè)嚴重污染地區進(jìn)行綜合整治，而且這個(gè)基金也是非市場(chǎng)行為，只要是重點(diǎn)污染地區、重點(diǎn)污染行業(yè)甚至重大的污染企業(yè)都可以向政府提出申請。我國環(huán)境保護在中央財政的地位嚴重不足，不少地方甚至沒(méi)有環(huán)保科目。從1994年我國開(kāi)始重點(diǎn)流域水污染防治工作，每個(gè)五年期的規劃都只注重環(huán)保目標和治污項目的規劃，但投入方面，總含糊不清、渠道不明。
　　4、水環(huán)境管理的機制要順。美國流域水環(huán)境管理多成立流域水環(huán)境管理委員會(huì )，但這是非政府性的，他們服從環(huán)保部門(mén)提出的環(huán)境管理要求，并能夠從國家環(huán)保局得到相應的資金資助。也就是在流域環(huán)境管理中，環(huán)保部門(mén)真正能夠起到監督、驅動(dòng)的作用。而在我國，法律規定環(huán)保部門(mén)可以在綜合整治中實(shí)施監管作用，并且實(shí)際上對流域水環(huán)境管理承擔責任，但卻沒(méi)有相應的權力，主要是相關(guān)部門(mén)的職能交叉，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有治污工程實(shí)施的能力和資助能力，存在著(zhù)較為嚴重的責、權不等的情況。
　　5、公眾的環(huán)保意識要強。公眾超強的環(huán)境意識是美國環(huán)境保護最深厚的基礎和動(dòng)力。依靠公眾參與加強環(huán)境法的實(shí)施主要是抓兩頭：一是抓源頭，通過(guò)保障公眾的知情權促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施；二是抓末端，通過(guò)公民訴訟促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施。如美國在《清潔水法》等中規定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵。一些美國環(huán)境保護運動(dòng)領(lǐng)導人在回顧近20年的歷史時(shí)得出結論，最重要的一個(gè)進(jìn)展是為公民原告提起的環(huán)境訴訟打開(kāi)了法院的大門(mén)。實(shí)際上，對環(huán)境的監督除了美國環(huán)保部門(mén)之外，還有廣大民眾，他們的監督通過(guò)訴訟與環(huán)保部門(mén)的監督具有同樣的效果。