激發(fā)公眾參與熱情  努力踐行環(huán)保優(yōu)先—— 我省公眾參與環(huán)保工作的情況與思考

　　 “政府主導、市場(chǎng)推進(jìn)和公眾參與” 是做好環(huán)境保護工作的三大支柱，缺一不可。近日，為全面了解全省公眾參與環(huán)保工作情況，我們赴常州、泰州、無(wú)錫、鎮江、徐州、連云港以及江陰、豐縣、東海等地進(jìn)行了調研。從反映的情況看，各地在各級黨委政府的領(lǐng)導和支持下，通過(guò)多種形式的積極引導和宣傳教育，公眾參與環(huán)保的熱情正在不斷激發(fā)，社團組織踐行環(huán)保優(yōu)先的亮點(diǎn)不斷呈現，形成了百花齊放、蒸蒸日上的新局面。
　　一、主要做法
　　1、實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)，讓公眾享有知情權。公開(kāi)環(huán)境信息是維護人民群眾知情權、提高公眾環(huán)境意識的重要舉措。一是注重“三個(gè)結合”，公開(kāi)發(fā)布環(huán)境質(zhì)量。結合自動(dòng)監控系統，向社會(huì )公布城市和部分農村地區的大氣質(zhì)量狀況，發(fā)布主要飲用水源地、重點(diǎn)流域、行政交界斷面和出入湖河流的水質(zhì)狀況。結合“六五”世界環(huán)境日等重大活動(dòng)，定期召開(kāi)新聞通報會(huì )，發(fā)布全省環(huán)境質(zhì)量公報，環(huán)保工作進(jìn)展及動(dòng)態(tài)等環(huán)境信息；結合環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)，公布環(huán)境違法案件、企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核等情況。二是建立評價(jià)體系，公開(kāi)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息。推行重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開(kāi)是規范企業(yè)環(huán)境行為，喚醒企業(yè)社會(huì )責任，促進(jìn)企業(yè)落實(shí)環(huán)保措施的有效手段。各地環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立了企業(yè)環(huán)境行為數據庫，根據環(huán)境行為評價(jià)系統，將企業(yè)污染狀況劃分為綠色、藍色、黃色、紅色、黑色五個(gè)不同等級，并及時(shí)向社會(huì )公布。目前，全省已有11215家企業(yè)實(shí)施了環(huán)境行為信息公開(kāi)，基本覆蓋了主要工業(yè)企業(yè)和重點(diǎn)排污單位。鎮江金東紙業(yè)還發(fā)布企業(yè)環(huán)境報告，公布其每年的污染物排放情況及噸耗水等環(huán)保指標，自覺(jué)地承擔起環(huán)保等社會(huì )責任。三是確定環(huán)保分級評定，推行“銀政聯(lián)動(dòng)”。江陰等地將企業(yè)環(huán)保分級評定進(jìn)一步延伸，確定了五種不同顏色等級企業(yè)的獎懲辦法和銀行信貸政策，推行“銀政聯(lián)動(dòng)”。對“綠色企業(yè)”，優(yōu)先安排提升環(huán)保水平的貸款，并給予一定的利率優(yōu)惠；對“紅色企業(yè)”維持現有信貸規模，督促其利用現有資金提高環(huán)保水平，否則將逐步壓縮現有信貸規模；對“黑色企業(yè)”，不發(fā)放新增貸款，若其不在期限內整改到位，或貸款到期仍未有任何實(shí)質(zhì)性治污舉措，將壓縮其貸款規模直至收回全部貸款。
　　2、實(shí)施環(huán)保信訪(fǎng)聽(tīng)證和圓桌對話(huà)，讓公眾享有議事權。一是推行環(huán)保信訪(fǎng)聽(tīng)證制度。泰州市為進(jìn)一步解決環(huán)境信訪(fǎng)問(wèn)題，率先實(shí)施和搭建了聽(tīng)證平臺。聽(tīng)證會(huì )堅持公開(kāi)、透明、公平、公正，置群眾和社會(huì )監督之下，既為當事人提供了一個(gè)質(zhì)詢(xún)、辯論、協(xié)商和評議的機會(huì )，又為雙方尋求最佳解決方案找到了一條途徑，維護了群眾的合法權益。如，他們在聽(tīng)證過(guò)程中突出四個(gè)注重：注重選好個(gè)案，防止聽(tīng)證簡(jiǎn)單化；注重規范程序，防止聽(tīng)證隨意性；注重現場(chǎng)組織，防止聽(tīng)證走過(guò)場(chǎng)；注重跟蹤落實(shí)，防止聽(tīng)證兩張皮。近日，在該市舉行的首例環(huán)保信訪(fǎng)聽(tīng)證會(huì )上，經(jīng)多次調解，市唐仁公司同意將生產(chǎn)車(chē)間搬遷出居民區，解決了污染擾民的環(huán)境難題。二是環(huán)境信息圓桌對話(huà)會(huì )議。與環(huán)保信訪(fǎng)聽(tīng)證相比，圓桌對話(huà)主要是在環(huán)境問(wèn)題還沒(méi)有激化的情況下政府等部門(mén)提前介入，贏(yíng)得主動(dòng)的一種有效方法。重點(diǎn)是根據公眾關(guān)注的環(huán)境熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行溝通，整合社會(huì )力量，拓展公眾參與的渠道，促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的及時(shí)化解。常州市按照“貼近群眾切身利益、貼近社會(huì )關(guān)注熱點(diǎn)、貼近政府工作要求”的“三貼近”原則，公開(kāi)征集對話(huà)議題，公開(kāi)選薦對話(huà)對象，使一些老大難問(wèn)題得到了有效解決。
　　近兩年來(lái)，通過(guò)實(shí)施信訪(fǎng)聽(tīng)證和圓桌對話(huà)，促進(jìn)了環(huán)境信息的公開(kāi)化，化解了各種矛盾和糾紛，提升了公眾參與環(huán)保工作的議事能力和水平。
　　3、發(fā)揮社團組織的輿論監督，讓公眾享有表達權。輿論監督是規范企業(yè)環(huán)境行為，提高政府執法和管理水平的有效機制。徐州市礦務(wù)局退休教師周美恩，上世紀90年代初創(chuàng )建了“小記者團”，并榮獲1996年度“全球500佳”；本世紀初，又創(chuàng )辦了江蘇省首家民間環(huán)保組織———“綠色之家”。在她精神的感召下，該市云龍區隨即成立了環(huán)境保護協(xié)會(huì )。目前，全區7個(gè)辦事處，83個(gè)居委會(huì )，11個(gè)村委會(huì )，31所中小學(xué)，均是協(xié)會(huì )的團體會(huì )員，形成了公眾參與的新局面。近年來(lái)，他們又率先推行環(huán)保“片警”制度，在轄區內的每個(gè)責任區安排2-3名“片警”，對其所管區域的執法監察、排污收費、環(huán)保宣傳等工作全面負責，使環(huán)保工作重心逐步下移，進(jìn)一步貼近企業(yè)、貼近群眾、貼近服務(wù)對象。江陰市東海鎮在建立環(huán)保分局基礎上，聘請了行風(fēng)監督員，充分發(fā)揮主管部門(mén)在公眾參與中的引導作用。同時(shí)，政府、企業(yè)和公眾三方共同合作，開(kāi)展了檢查方和被檢查方的互查活動(dòng)，提高了環(huán)保執法的監督能力。
　　4、推行環(huán)保政務(wù)公開(kāi)，讓公眾享有監督權。政務(wù)公開(kāi)。各省轄市建立了政務(wù)公開(kāi)大廳和行政審批中心，實(shí)行建設項目管理程序、排污收費等公示制和承諾制，做到規范上墻，主動(dòng)接受群眾和社會(huì )監督。審批公開(kāi)。在重大建設項目環(huán)境影響評價(jià)審查過(guò)程中向公眾發(fā)放意見(jiàn)調查表，特別是有擾民影響的建設項目必須征得周?chē)用竦暮炞滞狻ｋ娫?huà)公開(kāi)。設立了“12369”舉報電話(huà)，并在各城市都實(shí)現了與“110”聯(lián)動(dòng)，按照“四有四必”的原則，24小時(shí)接受與處理人民反映的環(huán)境問(wèn)題，傾聽(tīng)意見(jiàn)和呼聲，為廣大群眾解決環(huán)境問(wèn)題開(kāi)辟了一條快捷的“綠色通道”。獎勵公開(kāi)。建立污染有獎舉報制度，通過(guò)獎勵這種手段把有限的行政監督化為無(wú)所不在的群眾監督。據統計，目前全省累計受理舉報3.29萬(wàn)件，已有400多人得到了獎勵。
　　5、組建環(huán)保特約義務(wù)監督員隊伍，讓公眾享有參與權。創(chuàng )新監督機制。常州市通過(guò)聘請和組建環(huán)保特約義務(wù)監督員隊伍，獲取第一手最真實(shí)的環(huán)保信息，既調動(dòng)了環(huán)境監督的積極性，又延伸了監管視線(xiàn)，有效地彌補了環(huán)境監察力量的不足，解決了環(huán)境問(wèn)題投訴與現場(chǎng)執法不及時(shí)之間的矛盾。嚴格招聘選用。他們從解決居民就業(yè)、幫助貧困人員提高生活質(zhì)量角度，把市區失業(yè)、下崗職工和失地農民作為招聘的必要條件，從中篩選居住地在監督點(diǎn)附近、熟悉監督點(diǎn)及周邊企業(yè)情況的人員作為環(huán)保監督員，取得了“雙贏(yíng)”。抓好技能培訓。針對監督員需履行的職責，積極培訓、傳授環(huán)保法律法規、排污情況觀(guān)測技術(shù)等環(huán)保知識及觀(guān)察記錄表的填寫(xiě)方法和規范等，使其成為環(huán)境監察工作的得力“耳目”。加強監督管理。制定了監督員的管理辦法，明確了監督員的管理部門(mén)。根據監督員的實(shí)際工作情況，對認真履行職責、工作積極主動(dòng)的，經(jīng)考核后發(fā)放一定數額的津貼（每人每月500元）；對發(fā)現并舉報企業(yè)違法排污并經(jīng)調查核實(shí)后，視情節每次給予300-2000元的獎勵；對不能勝任本職工作、工作責任心差、報告不及時(shí)、虛報和假報觀(guān)察情況的，經(jīng)查實(shí)后隨時(shí)進(jìn)行調整和辭退。
　　二、主要成效
　　1、公眾參與熱情明顯高漲。各地多種形式的公眾參與活動(dòng)，促進(jìn)了環(huán)境利益各方的相互理解，提高了公眾為環(huán)保獻計獻策的熱情，群眾對環(huán)保工作的滿(mǎn)意度不斷提升。常州市舉行環(huán)境信息對接與圓桌對話(huà)會(huì )議后，在現場(chǎng)回收的《征詢(xún)意見(jiàn)表》統計結果中，與會(huì )人員認為“形式很好”的占75%；對對話(huà)效果表示“非常滿(mǎn)意”的占42%，“比較滿(mǎn)意”的占25%，“滿(mǎn)意”的占33%，同時(shí)還提出各類(lèi)建議共14條。據統計，常州市2007年3月實(shí)施環(huán)保特約義務(wù)監督員以來(lái)，短短幾個(gè)月，共向“12369”環(huán)保熱線(xiàn)反映情況14000余次。江陰市實(shí)施企業(yè)環(huán)境行為信息公開(kāi)化制度后，參評企業(yè)已由2001年度的65家上升到2005年度的492家，增加了6倍多。
　　2、人居環(huán)境質(zhì)量明顯改善。特約義務(wù)監督員參與常州市區河流水質(zhì)監管以來(lái)，市區46條監管河道水質(zhì)得到了明顯改善。2006年整治的19條河道中已有6條于2007年6月底達到基本變清的整治目標要求，其余13條也基本消除了黑臭現象。江陰市“紅黑企業(yè)”的提升轉化率超過(guò)了70%，所占比例下降到10%左右。徐州市云龍轄區內，近年來(lái)沒(méi)有出現一起重大污染事件；東海縣也沒(méi)有發(fā)生一起因污染引發(fā)的上訪(fǎng)案件，群眾對環(huán)境的滿(mǎn)意度逐年提高。
　　3、環(huán)境信訪(fǎng)數量明顯下降。從泰州的實(shí)踐看，多例“硬碰硬”的聽(tīng)證會(huì )，解決了一批久拖不決的環(huán)境信訪(fǎng)問(wèn)題，最終形成了令群眾較為滿(mǎn)意、企業(yè)能夠接受、政府部門(mén)表示支持的“圓桌意見(jiàn)”，形成了群眾贏(yíng)得環(huán)境、企業(yè)贏(yíng)得發(fā)展、政府贏(yíng)得民心的多贏(yíng)局面。近兩年來(lái)，在全省環(huán)境信訪(fǎng)總量上升30%左右的情況下，泰州市市區的環(huán)境信訪(fǎng)量卻下降了75%，全市因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的越級信訪(fǎng)量下降了15%；徐州市環(huán)境信訪(fǎng)量2006年比2005年下降了20個(gè)百分點(diǎn)，2007年上半年比2006年同期又下降了10個(gè)百分點(diǎn)。東海、豐縣等環(huán)保局在部門(mén)行風(fēng)評議中由原來(lái)的倒數位躍升到前列，有效改善了環(huán)保部門(mén)在人民群眾中的形象。
　　4、行政執法成本明顯降低。環(huán)境問(wèn)題投訴多、但現場(chǎng)執法力量不足，一直是困擾環(huán)保部門(mén)的一個(gè)難題。讓公眾參與環(huán)保，既減輕執法難度，也降低了執法成本和行政費用。常州市在聘用首批40名環(huán)保特約義務(wù)監督員后，僅在2006年9月一個(gè)月內，這批監督員就填寫(xiě)出巡查河流水質(zhì)記錄表1400多份，巡查排污口15123次，記錄被發(fā)現的異常排污口433次，向“12369”環(huán)保熱線(xiàn)舉報違法排污行為19次。很多原先環(huán)保部門(mén)極難發(fā)現的隱蔽排污口，都被這些看護河流“義務(wù)水官”的“火眼金睛”發(fā)現，一個(gè)月內市區就有433個(gè)“詭秘”的排污口現了原形。
　　5、公眾參與范圍明顯擴展。動(dòng)員公眾參與環(huán)保，實(shí)現了從滿(mǎn)足公眾應有的環(huán)境知情權向讓群眾享有議事權、表達權、監督權、參與權的拓展，從被動(dòng)參與向建立公眾參與新機制邁進(jìn)，將公眾參與作為環(huán)境管理和法制建設的重要內容，建立健全了公眾參與環(huán)保的體制機制，從以政府、企業(yè)為主治理污染向環(huán)境保護社會(huì )化延伸，有效地推動(dòng)了環(huán)保工作的蓬勃發(fā)展。現在，環(huán)保執法、行政首長(cháng)環(huán)保目標責任制、重點(diǎn)污染源達標治理、環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)等重大工作中，都充分引入了公眾參與機制，進(jìn)一步豐富和完善了“黨委領(lǐng)導、政府負責、各部門(mén)齊抓共管、環(huán)保監管、企業(yè)治理、輿論監督、公眾參與”的環(huán)保體制和工作機制。
　　三、幾點(diǎn)建議
　　1、提高認識，摸清家底。近年來(lái)，我省通過(guò)增加財政投入，加強環(huán)保機構，調整收費價(jià)格，開(kāi)展環(huán)境資本運作等措施，使“政府主導、市場(chǎng)推進(jìn)”明顯走在全國前列。從發(fā)展趨勢看，在貫徹落實(shí)十七大精神，更多關(guān)注民生、民意和民情進(jìn)程中，公眾參與已成為江蘇落實(shí)“環(huán)保優(yōu)先”重要的亮點(diǎn)和突出的難題之一。根據《中國公眾環(huán)保民生指數（2006）》調查，環(huán)保意識高的公眾，環(huán)保行為參與度也高。目前，我省公眾對環(huán)保的關(guān)注度越來(lái)越高漲，但環(huán)保意識還不高，認知程度較低，積極參與環(huán)保工作的人更是少之又少，大多數公眾還是遇到環(huán)境問(wèn)題“不知如何參與”，這正是當前面臨的尷尬局面。針對這種現狀，各級政府要解放思想，創(chuàng )新公眾參與的路徑和渠道，從環(huán)境信息公開(kāi)化、環(huán)境決策民主化、有序管理環(huán)境公益訴訟以及加強與民間環(huán)保組織的聯(lián)系等方面著(zhù)手，幫助公眾提高環(huán)境意識，提高參與水平。建議：加強組織協(xié)調，開(kāi)展對我省環(huán)保意識、公眾參與途徑的摸底調查，了解公眾對環(huán)保工作的認知度、群眾環(huán)境意識的深淺度和參與度，分析城鄉間、區域間和群體間存在的差異性，在此基礎上有針對性地采取應對措施。
　　2、增加投入，形成機制。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，公眾參與是在政府積極引導下進(jìn)行的，每項制度的實(shí)施都要有一定的經(jīng)費保障。如圓桌對話(huà)會(huì )議和信訪(fǎng)聽(tīng)證會(huì )每次需花費3至5萬(wàn)元的成本費用；信息公開(kāi)化制度也需要信息的收集、處理和發(fā)布等費用的支持。但在實(shí)施中，一方面，當前財政投入對公眾參與既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預算安排，也沒(méi)有將公眾參與列入環(huán)保“十優(yōu)先”方針中的優(yōu)先領(lǐng)域，更沒(méi)有納入“十大工程”項目之中；另一方面，公眾參與經(jīng)費來(lái)源渠道單一，社會(huì )支持不足，嚴重限制了公眾參與的發(fā)展。因此，建議在增加公共財政支出時(shí)，要優(yōu)先加大環(huán)保公眾參與的力度，充分發(fā)揮政府投入的引導作用，以小帶大，以點(diǎn)帶面。同時(shí)，從財稅、金融、投資等方面完善鼓勵環(huán)保公眾參與投入的政策措施，鼓勵和促進(jìn)全社會(huì )增加環(huán)保投入，逐步形成環(huán)保公眾參與多元化、多層次的經(jīng)費保障體系和投入機制。
　　3、培育載體，搭建平臺。當前，公眾參與環(huán)境保護形式單調，渠道單一，試點(diǎn)單薄，亟須培育載體，搭建平臺，創(chuàng )新路徑。建議：一要以豐富多彩的文化活動(dòng)為載體，加強環(huán)保宣傳教育；以解決群眾身邊的環(huán)境問(wèn)題為手段，全力推動(dòng)環(huán)保工作向社會(huì )各個(gè)層面拓展；以“綠色生活”為導向，弘揚生態(tài)文明和綠色消費；以創(chuàng )建“綠色家庭”、“綠色社區”和“綠色學(xué)校”等為抓手，提高全社會(huì )的環(huán)境意識，達到“教育一個(gè)孩子，帶動(dòng)一個(gè)家庭，影響整個(gè)社會(huì )”，形成全民參與的長(cháng)效機制。二要積極推行污染治理市場(chǎng)化運作，讓更多的經(jīng)營(yíng)者參與到治污的市場(chǎng)競爭中，讓廣大群眾參與到污染防治的監督工作中。三要利用網(wǎng)絡(luò )這一新穎的方式，借助其草根性、社區化、口碑化的傳播力量，讓更多的普通公眾自覺(jué)自愿地參與到環(huán)保大業(yè)中來(lái)。
　　4、降低門(mén)檻，發(fā)展環(huán)保NGO。非政府組織（NGO）具有較強的中立性與監督能力，能為完善環(huán)境政策法規提供參考意見(jiàn)。發(fā)達國家環(huán)保NGO發(fā)展迅速，已形成了政府、社會(huì )組織、廣大公眾三方互為補充、共同推進(jìn)的環(huán)保新局面。要推進(jìn)環(huán)保公眾廣泛參與，必須加快發(fā)展環(huán)保NGO。一是降低準入門(mén)檻。進(jìn)一步轉變政府職能，支持和鼓勵民間組織獲取并有效使用環(huán)境公共資源，將部分環(huán)境公共服務(wù)職能交由環(huán)保民間組織實(shí)施。只要有利于環(huán)境保護，不損害社會(huì )利益，不危及國家安全的，政府都應該大力支持。二是動(dòng)員公民參與。動(dòng)員廣大公民積極參與到環(huán)保NGO的隊伍中來(lái)，以在校大學(xué)生為主體，以社區環(huán)保積極分子為骨干，逐步建立一支相對穩定的環(huán)保志愿者隊伍，保持各種環(huán)保協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )等環(huán)保NGO非政府、非贏(yíng)利和中立的特征。三是優(yōu)化環(huán)境公共資源配置。通過(guò)稅收改革，對環(huán)保公益捐助的企業(yè)在稅收方面給予減稅優(yōu)惠。加快建立各種促進(jìn)環(huán)保NGO發(fā)展的基金，加強對環(huán)保民間資本和基金積累的扶持，為環(huán)保NGO的活動(dòng)和能力建設提供資金保障。四是加強指導和培訓，提高能力。加大對環(huán)保NGO的培訓力度，提高政治意識、管理水平、業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)化程度。拓展環(huán)保NGO的交流渠道，積極開(kāi)展國內外民間環(huán)境交流合作。建立自身的社會(huì )誠信度、公信度和認知度，樹(shù)立品牌意識，積累有利于自身健康發(fā)展的社會(huì )資源，通過(guò)積極發(fā)展環(huán)保咨詢(xún)服務(wù)，壯大環(huán)保NGO。
　　　　　　　　　　　省委研究室　張偉新　戴　瀾　聶　乾
　　　　　　　　　　　省政府辦公廳　尹榮堯
　　　　　　　　　　　省環(huán)保廳　朱德明　楊伊菁　于　波
　　　　　　　　　　　江蘇衛視　劉　霞