限期治理配套制度設計研究

●  宋　潔　（省環(huán)境監察局）

　　限期治理制度作為一種法律制度，集合了包括行政強制、行政許可、行政指導等多種行政規制手段，是一個(gè)系統的制度體系。為了使限期治理制度更好地實(shí)施，筆者建議，建立完善限期制度項下的10種制度。
　　一、環(huán)境影響后評估制度。在執法實(shí)踐中，常常能看到銹跡斑斑的老化污染防治設施，這些設施即使正常運轉，還能發(fā)揮多大的作用就不言自明了。此外，排污單位被責令限期治理時(shí)的環(huán)境狀況也和當初環(huán)評時(shí)的狀況發(fā)生了很大差異，所以，有必要對其進(jìn)行環(huán)境影響回顧性評價(jià)，即所謂的“后評估”。通過(guò)這種評價(jià)，可以明確原有環(huán)境工程措施的技術(shù)經(jīng)濟效果和環(huán)境保護效益，排污單位可以此為依據有的放矢地制訂切實(shí)可行、符合周邊環(huán)境狀況的限期治理計劃或方案。
　　二、社會(huì )化運營(yíng)制度。排污單位可以與按照市場(chǎng)化模式運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)污染處理單位簽訂協(xié)議，委托專(zhuān)業(yè)單位治理產(chǎn)生的污染，委托方支付污染處置費，環(huán)保部門(mén)則負責監督管理并提供必要服務(wù)。推進(jìn)環(huán)保設施建設與運營(yíng)社會(huì )化工作，把排污者的直接責任轉化為一種間接的經(jīng)濟責任，將污染治理轉化為合同約束下的市場(chǎng)行為，有利于污染治理實(shí)現企業(yè)化管理，促使企業(yè)排污與專(zhuān)業(yè)治污分離、環(huán)保設施所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，提高社會(huì )化服務(wù)程度；有利于社會(huì )各方資金加大對環(huán)保設施投資建設的積極性，提高環(huán)保投資效益，加快改善環(huán)境質(zhì)量；有利于政府加強對環(huán)保設施運行的監督管理，使排污行為接受政府、委托方、服務(wù)方和社會(huì )四方的監督與制約，從而轉變政府對環(huán)保設施的監管方式，變直接監管為間接監管、科學(xué)監管，降低監管成本；有利于建設與運營(yíng)單位發(fā)揮技術(shù)和人才優(yōu)勢，加快設施科技含量的開(kāi)發(fā)，提高設施的正常運轉率和處理效果；有利于生產(chǎn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，實(shí)施清潔生產(chǎn)，降低污染物排放總量和治污成本；有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的培育和發(fā)展，特別是帶動(dòng)和促進(jìn)環(huán)保服務(wù)業(yè)的持續快速發(fā)展。
　　三、排污許可證制度。排污許可證是排污單位合法排污的唯一許可形式，但排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟國務(wù)院至今未頒布。目前仍然有效的關(guān)于水污染物排污許可證的法規、規章就是2000年出臺的《水污染防治法細則》和2001年原國家環(huán)保總局頒布的《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法（試行）》。其中關(guān)于限期治理企業(yè)排污許可證管理的規定有四方面內容：一是限期治理企業(yè)，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證；二是排污單位《臨時(shí)排放重點(diǎn)水污染物許可證》有效期限為限期治理期限，但最長(cháng)不得超過(guò)一年；三是淮河、太湖流域被責令限期治理的排污單位完成限期治理任務(wù)，經(jīng)環(huán)境保護部門(mén)驗收合格的，應當申請換發(fā)《排放重點(diǎn)水污染物許可證》；四是對排放重點(diǎn)水污染物超過(guò)國家或者地方規定的污染物排放標準的，或者經(jīng)限期治理排放重點(diǎn)水污染物仍然超過(guò)排放總量控制指標的，不予批準發(fā)放排污許可證。鑒于新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》中關(guān)于限期治理的方式已經(jīng)明確，筆者認為，先前排污許可證管理方式也應加以調整：首先，沒(méi)有設置臨時(shí)排污許可證的必要。原因有三，一是因為限期治理企業(yè)要停產(chǎn)整治，就沒(méi)有排污的可能；二是完全可以在排污許可證上背書(shū)停止排污、限制排污的期限和排污量；三是既然發(fā)放臨時(shí)排污許可證就有換發(fā)的可能，無(wú)疑會(huì )增加行政成本。其次，對于超標排污的企業(yè)只要在限期治理期間向水體排放廢水的，仍然應該持證排污。第三，應當制訂限期治理期間違法排污或者逾期未完成限期治理任務(wù)時(shí)排污許可證的吊銷(xiāo)辦法。
　　四、強制性清潔生產(chǎn)審核制度。實(shí)行強制清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)和被責令限期治理的企業(yè)外延是統一的。環(huán)保部《關(guān)于進(jìn)一步加強重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》中明確要求“限期治理企業(yè)應同時(shí)進(jìn)行強制性清潔生產(chǎn)審核，并通過(guò)評估、驗收”。可見(jiàn)，開(kāi)展強制性清潔生產(chǎn)審核是限期治理企業(yè)的治理任務(wù)之一，其審核結果的評估、驗收應納入限期治理項目竣工驗收的內容，作為衡量企業(yè)是否完成限期治理任務(wù)的重要評價(jià)指標。
　　五、強制執行制度。當排污單位拒絕履行限期治理決定或者履行不能時(shí)，為了控制環(huán)境污染，維護環(huán)境安全，有必要授予地方政府或者環(huán)保部門(mén)一定的強制權。這種強制權可以分為兩種：一種是直接執行的措施，如《浙江省水污染防治條例》中規定：“排污單位拒不履行縣級以上人民政府或者環(huán)境保護主管部門(mén)作出的責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定，繼續違法生產(chǎn)的，縣級以上人民政府可以作出停止或者限制向排污單位供水、供電的決定。”另一種是行政代執行制度，主要是指在環(huán)境法定義務(wù)人不履行整治恢復的環(huán)境義務(wù)時(shí)，經(jīng)各級人民政府或者授權的相關(guān)職能部門(mén)責令限期改正，逾期仍拒不整治恢復的，或者法定義務(wù)人雖然進(jìn)行了整治恢復，但整治恢復不符合國家的有關(guān)規定，其履行義務(wù)的實(shí)際方式或實(shí)際效果不能滿(mǎn)足法律的要求時(shí)，環(huán)保部門(mén)有權對法定義務(wù)人產(chǎn)生的破壞環(huán)境的行為，按照國家有關(guān)規定實(shí)施代為實(shí)施整治恢復的制度。《固體廢物污染環(huán)境防治法》中對于危險廢物的處置就規定了代執行，新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第七十六條對向水體排放油類(lèi)、酸液、堿液等八類(lèi)行為要求“責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔”，也是代執行。筆者認為，可以將代執行擴大到限期治理企業(yè)。前面所述的社會(huì )化運營(yíng)是排污單位與治污單位一種平等的雙方民事行為，而代執行則是環(huán)保部門(mén)的單方強制措施。污染治理主要依靠企業(yè)自愿履行，原則上由企業(yè)自己實(shí)施或者委托有資質(zhì)的機構實(shí)施，但企業(yè)出現拒絕履行或者履行不能時(shí)，即使申請法院強制執行也無(wú)法達到治理效果時(shí)，應該賦予環(huán)保部門(mén)代執行權。
　　六、企業(yè)報告制度。《水污染防治法細則》中規定：“被責令限期治理的排污單位，應當向作出限期治理決定的人民政府的環(huán)境保護部門(mén)提交治理計劃，并定期報告治理進(jìn)度。”這是關(guān)于企業(yè)報告制度的基本規定。企業(yè)報告制度有兩方面基本要求：一是報告的時(shí)間。多長(cháng)時(shí)間報告一次為宜，建議根據企業(yè)限期治理的期限確定，期限短的，報告間隔期限也相對縮短，期限長(cháng)的，報告間隔期限也可相對長(cháng)一些，一般以一個(gè)月為一個(gè)報告期。二是報告的內容。企業(yè)報告是環(huán)保部門(mén)了解企業(yè)治理進(jìn)度的直接基礎來(lái)源，所以應該將環(huán)保部門(mén)需要了解的信息都列入企業(yè)報告的范圍，主要包括：1、企業(yè)執行限期治理措施的情況，包括停產(chǎn)整治、限產(chǎn)、限排執行的情況；2、企業(yè)治理方案的執行情況；3、企業(yè)的污染物排放情況，包括企業(yè)的監測記錄；4、其他需要報告的情況。
　　七、竣工驗收制度。《水污染防治法細則》中規定：“作出限期治理決定的人民政府的環(huán)境保護部門(mén)，應當檢查被責令限期治理的排污單位的治理情況，對完成限期治理的項目進(jìn)行驗收。”限期治理項目竣工驗收結果應是界定限期治理企業(yè)是否完成限期治理任務(wù)以及承擔不同法律后果的唯一標尺，通過(guò)驗收，視為完成限期治理任務(wù)；未通過(guò)驗收，視為未完成限期治理任務(wù)，環(huán)保部門(mén)應報請地方政府予以關(guān)閉。驗收程序中核心的問(wèn)題是驗收標準。筆者認為限期治理項目驗收標準應參照“三同時(shí)”驗收標準，因為限期治理相當于要求企業(yè)回到污染治理的原點(diǎn)，重新制訂治理方案，重新采取能夠達標排放或者不超總量排放的污染治理措施。還可以參照“三同時(shí)”驗收的程序中有關(guān)試運行的程序，在限期治理企業(yè)基本完成限期治理任務(wù)的情況下，準許限期治理企業(yè)正常生產(chǎn)，排放水污染物，并對其水污染物進(jìn)行監測或者對總量進(jìn)行核定，以保證驗收的實(shí)效。
　　八、后督察制度。原國家環(huán)保總局《關(guān)于加強環(huán)境執法后督察工作的通知》中明確指出，當前，環(huán)境執法后督察工作的重點(diǎn)是對環(huán)境違法案件處罰和執行環(huán)節的監督、檢查，尤其是要檢查那些按照國家環(huán)保法律法規和有關(guān)政策應采取限期治理、停產(chǎn)整治以及關(guān)閉、取締等措施的，是否依法作出處理，處理后是否執行到位。根據文件精神，限期治理項目的后督察按照時(shí)間先后可分為三個(gè)層次：第一層次是督察有決定權限的環(huán)保部門(mén)對超過(guò)水污染物排放標準的或者重點(diǎn)水污染物超過(guò)總量控制指標的排污單位是否作出了限期治理決定，即是否有法必究，防止出現執法不到位的問(wèn)題。第二層次是限期治理決定是否執行到位，這又可分為兩種情形：一是停產(chǎn)整治、限產(chǎn)、限排措施是否落實(shí)到位，有沒(méi)有該停產(chǎn)而未停產(chǎn)，該限產(chǎn)限排而未限產(chǎn)限排的情況；二是限期治理任務(wù)是否按期完成。第三層次是當限期治理任務(wù)逾期未完成時(shí)，環(huán)保部門(mén)是否報請地方政府關(guān)閉，地方政府是否關(guān)閉。筆者認為，除此之外，對于已完成限期治理任務(wù)的企業(yè)也應該加強后督察。刑法上有“慣犯”之稱(chēng)，違法排污企業(yè)也有“慣犯”，所以對于曾經(jīng)被責令限期治理的排污單位也要加強監管，作為后督察的重點(diǎn)對象。對于后督察中發(fā)現曾經(jīng)完成限期治理任務(wù)，但仍然存在超標排放污染物或者重點(diǎn)污染物超總量控制指標的排污單位時(shí)如何處理，新修訂的《水污染防治法》上存在立法空白。但是，為了保證限期治理制度的嚴肅性和強制性，并且加強對限期治理企業(yè)的威懾力，促使企業(yè)從根本上解決環(huán)境問(wèn)題，對待這種情況不宜再次按照第七十四條規定責令限期治理，而應該直接報請政府關(guān)閉。
　　九、責任追究制度。監察部、原國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規定》第四條第（五）項規定：“國家行政機關(guān)及其工作人員對嚴重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位不依法責令限期治理或者不按規定責令取締、關(guān)閉、停產(chǎn)的，對直接責任人員，給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節較重的，給予降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分”，這為國家機關(guān)及其工作人員違反限期治理制度的責任追究機制建立了雛形，但隨著(zhù)《水污染防治法》的修訂，也要予以調整、完善。國家機關(guān)及其工作人員違反水污染防治法有關(guān)限期治理制度的情形主要有三種：一是有限期治理決定權的環(huán)保部門(mén)對依法該責令限期治理的企事業(yè)單位沒(méi)有限期治理，此項追究責任的基礎是明確限期治理權限；二是作出限期治理決定的環(huán)保部門(mén)在被責令限期治理單位逾期未完成治理任務(wù)時(shí)，未報請地方政府予以關(guān)閉，此項追究責任的基礎是明確上報時(shí)間和上報形式；三是地方政府接到環(huán)保部門(mén)關(guān)閉排污單位的建議時(shí)未依法作出關(guān)閉決定，此項追究責任的基礎似乎沒(méi)有法律依據，新修訂的《水污染防治法》中只規定關(guān)閉逾期未完成限期治理任務(wù)的排放單位須經(jīng)地方政府批準實(shí)施，但準與不準的權力都在地方政府，這一點(diǎn)不利于限期治理制度的實(shí)施，應該完善地方政府對逾期未完成限期治理任務(wù)企業(yè)關(guān)閉的責任追究制度，對政府不作為行為進(jìn)行約束，使法律責任能夠最終落實(shí)。
　　十、公眾參與制度。環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與指公民有權通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項決策符合公眾的切身利益。這種參與，應包括決策參與、過(guò)程參與及末端參與。限期治理制度中的公眾參與主要體現在過(guò)程參與和末端參與中，可包括以下內容：一是公眾對于限期治理企業(yè)治理方案的參與權，即在限期治理企業(yè)進(jìn)行環(huán)境后評估的過(guò)程中要征求周邊公眾意見(jiàn)；二是公眾對于限期治理企業(yè)有關(guān)情況的知情權，包括治理方案、限期治理措施、限期治理期間的污染物排放情況等；三是公眾對于限期治理企業(yè)執行限期治理決定的監督權。環(huán)保部門(mén)應該暢通投訴渠道，歡迎公眾進(jìn)行監督，也可以聘請環(huán)保監督員對企業(yè)限期治理進(jìn)行監督。