淺談工商注冊登記的環(huán)評審批前置

●  陸天靜　（南通市環(huán)保局）

　　近日，江蘇省工商部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的執法者對環(huán)評審批是否應作為工商注冊登記的前置條件進(jìn)行了大量的討論，江蘇省環(huán)保廳和江蘇省工商局也組成聯(lián)合調研組對環(huán)保審批與工商登記的銜接問(wèn)題進(jìn)行調研。筆者作為一名環(huán)保法制工作者，歷經(jīng)這些年來(lái)江蘇省環(huán)評審批和工商注冊登記關(guān)系的演變，結合環(huán)保、工商等部門(mén)執法人員對相關(guān)法律法規的不同認識，就如何才能真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，支持企業(yè)又好又快發(fā)展，談?wù)勛约簩ど套缘怯浀沫h(huán)評審批前置問(wèn)題的看法。
一、江蘇省環(huán)評審批和工商注冊登記之間相互關(guān)系的變化過(guò)程
　　1996年4月，江蘇省委、省政府《關(guān)于切實(shí)加強環(huán)境保護工作的若干意見(jiàn)》明確規定：“未經(jīng)環(huán)保部門(mén)審核或經(jīng)審核不同意的建設項目，有關(guān)部門(mén)不予立項、征地、貸款、供電、供水以及登記注冊、發(fā)放營(yíng)業(yè)執照。”1998年12月頒布實(shí)施的《建設項目環(huán)境保護管理條例》規定：“需要辦理執照的，建設單位應當在辦理營(yíng)業(yè)執照前報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。”2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實(shí)施，江蘇省工商局出臺了《關(guān)于貫徹執行省政府第22號令有關(guān)問(wèn)題的通知》（蘇工商注〔2004〕156號）。2008年9月，江蘇省工商局出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)支持企業(yè)又好又快發(fā)展的意見(jiàn)》（蘇工商辦〔2008〕298號），提出“除娛樂(lè )場(chǎng)所、化工生產(chǎn)、拆船和危險廢物經(jīng)營(yíng)行業(yè)外，環(huán)保事項的審批不作為其他行業(yè)企業(yè)登記的前置許可”。環(huán)評審批從原本作為工商注冊登記的前置條件突轉為不作為工商注冊登記的前置條件。可見(jiàn)，造成目前江蘇省環(huán)評審批和工商注冊登記關(guān)系變化的因素是江蘇省工商局對法律法規認識和理解產(chǎn)生了變化。
二、環(huán)保部門(mén)和工商部門(mén)執法者對相關(guān)工商注冊登記
的環(huán)評審批前置的相關(guān)法律法規的理解
　　在目前江蘇省普遍不將環(huán)評審批尤其是餐飲業(yè)的環(huán)評審批作為工商注冊登記的前置條件的情況下，環(huán)保部門(mén)的執法者和工商部門(mén)的執法者在對法律法規的理解上有著(zhù)明顯的不同。
　　1. 對《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條第二款規定的理解
　　《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條第二款規定：“……需要辦理執照的，建設單位應當在辦理營(yíng)業(yè)執照前報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。”明確規定了環(huán)評審批和工商注冊登記之間法定的先后關(guān)系，即環(huán)評審批在先，工商注冊登記在后。此外，《中華人民共和國公司登記管理條例》第十條規定：“公司的登記事項應當符合法律、行政法規的規定。不符合法律、行政法規規定的，公司登記機關(guān)不予登記。”《城鄉個(gè)體工商戶(hù)管理暫行條例》第七條第二款規定：“……國家規定經(jīng)營(yíng)者需要具備特定條件或者需經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)批準的，應當在申請登記時(shí)提交有關(guān)批準文件。”這些都說(shuō)明，工商部門(mén)在履行行政登記職能時(shí)應履行其對《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條第二款規定的注意義務(wù)，即應對登記的建設項目是否取得環(huán)評審批進(jìn)行形式審查。
　　2. 對《中華人民共和國行政許可法》第十三條第一款第四項的理解
　　《中華人民共和國行政許可法》第十三條第一款第四項規定：“本法第十二條所列事項，通過(guò)下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：……（四）行政機關(guān)采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”環(huán)保部門(mén)的執法者認為，未取得環(huán)評審批卻已取得工商登記的項目，因為通過(guò)了工商登記這一市場(chǎng)準入關(guān)而投入了資金進(jìn)行建設和生產(chǎn)，有的已經(jīng)造成了污染后果，環(huán)保部門(mén)無(wú)法通過(guò)事后監督解決已帶來(lái)的問(wèn)題。
　　筆者認為，工商注冊登記是企業(yè)市場(chǎng)準入的大門(mén)，突破了環(huán)評審批這一控制污染的第一道防線(xiàn)直接打開(kāi)大門(mén)，對已進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)寄希望于通過(guò)環(huán)保事后監督查處來(lái)進(jìn)行規范，無(wú)法解決已造成的社會(huì )和環(huán)境問(wèn)題。主要原因有三：一是給盲目投資的企業(yè)造成巨大的損失，事后無(wú)法彌補；二是給群眾的環(huán)境利益造成巨大的損失，無(wú)法事后彌補；三是給環(huán)保執法工作造成巨大的壓力。這種未從源頭控制，而是通過(guò)事后補彌的工作方式，以環(huán)保部門(mén)現有的人力根本無(wú)法勝任。這些都說(shuō)明，若環(huán)評審批不作為工商注冊登記的前置條件，所造成的不利后果，行政機關(guān)采用事后監督等其他行政管理方式根本無(wú)法解決。
　　3. 不同部門(mén)對個(gè)體餐館是否屬建設項目的不同解釋的理解
　　2006年，國務(wù)院法制辦作出了《關(guān)于環(huán)保評價(jià)許可是否頒發(fā)個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執照前置條件問(wèn)題的復函》（國法秘函〔2006〕403號）認為：“公民個(gè)人租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評價(jià)法第16條第三款關(guān)于《建設項目的環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》規定中的‘建設項目’，因此不需要在工商注冊登記前辦理環(huán)評審批手續。”工商部門(mén)的執法者認為，這個(gè)復函說(shuō)明個(gè)體餐館的工商注冊不需要環(huán)評審批前置。
　　2009年，環(huán)保部作出了《關(guān)于公民租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館應當執行環(huán)境影響評價(jià)制度的復函》（環(huán)辦函〔2009〕1220號）認為：“我部于2008年制訂《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》，均將餐飲場(chǎng)所納入建設項目的環(huán)境影響評價(jià)管理。因此，公民個(gè)人租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館應執行建設項目環(huán)境影響評價(jià)制度。”環(huán)保部門(mén)的執法者認為，該復函對建設項目分類(lèi)的解釋有效，說(shuō)明餐飲場(chǎng)所工商注冊前應該前置環(huán)評審批。
　　筆者認為，《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條第三款規定：“建設項目的環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)制定并公布。”因此，在建設項目的分類(lèi)認定這一問(wèn)題上，環(huán)辦函〔2009〕1220號解釋?xiě)獙儆袡嘟忉專(zhuān)鴩睾?006〕403號解釋則是無(wú)權解釋。其次，國務(wù)院法制辦國法秘函〔2006〕403號雖然對個(gè)體餐飲是否屬于建設項目的解釋與環(huán)保部環(huán)辦函〔2009〕1220號相悖，但是該解釋隱含著(zhù)深一層含意，那就是因為個(gè)體餐飲不屬建設項目，個(gè)體餐飲辦理工商營(yíng)業(yè)執照前不需要環(huán)評審批，而其它屬于建設項目的在辦理工商營(yíng)業(yè)執照前是需要辦理環(huán)評審批的。
三、處理環(huán)保審批與工商登記的銜接問(wèn)題的建議
　　筆者認為，應建議環(huán)保部門(mén)和工商部門(mén)對現行法律法規，尤其是《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條第二款存在的不同理解請示有權部門(mén)進(jìn)行解釋?zhuān)M(jìn)一步明確相關(guān)條款的真正含義，在工商注冊登記的環(huán)評審批前置問(wèn)題上取得一致的看法。
　　其次，建議江蘇省參照某些兄弟省市的做法，通過(guò)制定地方規章或者行政審批制度改革的規范性文件，明確環(huán)保審批作為工商登記的前置許可制度。可通過(guò)地方立法進(jìn)一步明確擅自頒發(fā)營(yíng)業(yè)執照者應承擔的責任，以保障環(huán)保審批工商前置，使環(huán)保審批既起到控制閥的作用又能把好工商注冊登記的市場(chǎng)準入關(guān)，真正實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展。
　　在上述兩點(diǎn)暫時(shí)沒(méi)有實(shí)現的情況下，建議目前各地環(huán)保部門(mén)和工商部門(mén)協(xié)商，采取措施提醒項目建設者自覺(jué)遵守法律，在領(lǐng)取工商營(yíng)業(yè)執照前主動(dòng)辦理環(huán)評審批手續。一是環(huán)保部門(mén)編印“辦理環(huán)保審批手續的友情提醒”，請工商部門(mén)在受理企業(yè)注冊登記時(shí)向企業(yè)發(fā)放。二是工商部門(mén)在企業(yè)申請名稱(chēng)預先核準后，及時(shí)將有關(guān)信息提供給環(huán)保部門(mén)，環(huán)保部門(mén)提前介入，對選址不符合環(huán)保法律法規要求或污染嚴重依法不能獲得環(huán)保批準的建設項目，及時(shí)通報工商部門(mén)。三是對已經(jīng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執照的企業(yè)，其主要生產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)）項目未獲環(huán)保審批，由環(huán)保部門(mén)向工商部門(mén)發(fā)函，在企業(yè)年檢時(shí)給與支持。四是環(huán)保部門(mén)進(jìn)一步嚴格執法，用足用好法律賦予的各種處罰、限期治理等法律手段，以及企業(yè)環(huán)境行為信息公開(kāi)、綠色信貸、融資環(huán)保核查等綜合手段，嚴厲打擊各類(lèi)環(huán)境違法行為，樹(shù)立環(huán)保部門(mén)的執法權威。對依法應當責令停止生產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)）的企業(yè)，積極爭取當地黨委、政府及有關(guān)職能部門(mén)、法院、供電、供水等部門(mén)的支持，堅決予以停產(chǎn)。