餐飲業(yè)建設項目審批的難點(diǎn)與建議

●  張明浩　（南京市建鄴區環(huán)保局）

　　進(jìn)入21世紀，我國城市化進(jìn)程發(fā)展迅速。隨著(zhù)高污染企業(yè)搬遷出城，主城區的環(huán)境污染防控壓力逐步由工業(yè)向餐飲娛樂(lè )等第三產(chǎn)業(yè)轉移。在人口密集的主城區和新建的新城區，餐飲業(yè)的建設項目審批已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
一、現狀
　　餐飲企業(yè)數量多，按照南京市6個(gè)主城區常住人口256.8萬(wàn)人計算，南京市主城區餐飲企業(yè)數量達到3420家。餐飲企業(yè)規模大小不一，所處位置不同，經(jīng)營(yíng)項目各異。條件較好的餐飲業(yè)位于獨立建筑內，離周?chē)用褡?hù)較遠；而大多數餐飲業(yè)開(kāi)在居民樓下或緊挨著(zhù)居民樓。
　　餐飲作為社區生活的重要配套部分，一方面為周邊群眾的生活提供了便利；另一方面，其產(chǎn)生的油煙、噪聲等污染直接影響到相鄰居民的正常生產(chǎn)生活，引起群眾投訴。所以，如何把握好餐飲業(yè)建設項目的審批關(guān)，使餐飲企業(yè)既服務(wù)于周邊群眾，又不會(huì )對相鄰居民產(chǎn)生實(shí)際影響，已成為城區建設項目環(huán)境審批工作的難點(diǎn)。
二、餐飲業(yè)建設項目審批中的困難
　　1．存在大量先建設后報批的情況
　　目前，我省餐飲業(yè)的工商營(yíng)業(yè)執照申領(lǐng)無(wú)需通過(guò)環(huán)保部門(mén)的前置許可。很多餐飲業(yè)主不知道還需要履行環(huán)境影響報批手續，領(lǐng)到工商營(yíng)業(yè)執照后就直接投入到裝修之中。餐飲項目在開(kāi)始裝修、甚至到開(kāi)始營(yíng)業(yè)或被群眾投訴后才被環(huán)保部門(mén)發(fā)現，使環(huán)境管理工作處于非常被動(dòng)和尷尬的局面。
　　2．周?chē)罕娦枰傲憔嚯x時(shí)零容忍”
　　餐飲業(yè)作為服務(wù)周邊人群的第三產(chǎn)業(yè)，為人們的生活提供了便利。特別是新城區的居民，非常希望在居住區周邊有相配套的餐飲企業(yè)存在。但是，餐飲業(yè)也會(huì )產(chǎn)生油煙、噪聲、生活垃圾等污染，直接影響到相鄰居民的生活質(zhì)量，大家都不希望開(kāi)在自家門(mén)口，常常有“我家附近餐飲業(yè)一定要有，但在我家門(mén)口萬(wàn)萬(wàn)不能有”的心態(tài)和“零距離時(shí)零容忍”的行為。
　　3．存在大多數居民認可，少數居民堅決反對的情況
　　餐飲業(yè)污染所引起的投訴呈逐年上升的趨勢。因周邊群眾對餐飲業(yè)的接受程度不同，雖然很多新建餐飲企業(yè)已經(jīng)征求過(guò)相鄰單位和居民的意見(jiàn)，也已經(jīng)采取了相關(guān)措施，能夠做到污染物穩定達標排放，但仍會(huì )引起少數居民的投訴，有的還是重復投訴。
　　4．相關(guān)法律規定不明確，操作困難
　　餐飲業(yè)與工業(yè)企業(yè)相比，有其特殊性。它既是為周邊群眾服務(wù)的設施，也是對周邊環(huán)境產(chǎn)生影響的污染源。對新建餐飲業(yè)的審批，國家并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行規范。而專(zhuān)項法對餐飲業(yè)的管理也缺少明確要求。只有《中華人民共和國大氣污染防治法》規定：“城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，必須采取措施，防治油煙對附近居民的居住環(huán)境造成污染。”但除了油煙外，污水和噪聲污染，特別是廚房風(fēng)機等引起的低頻噪聲污染一直是周邊居民投訴的熱點(diǎn)問(wèn)題。為彌補專(zhuān)項法的管理空白，各地方法規對餐飲業(yè)的審批和管理做了一定的細化，但操作起來(lái)仍十分困難。如《南京市大氣污染條例》要求新設飲食服務(wù)業(yè)應當事先公示并書(shū)面征求相鄰單位和居民的意見(jiàn)，但對征求意見(jiàn)的居民范圍、形式等未有明確說(shuō)明。
三、對策
　　1．項目審批前要充分考慮到餐飲業(yè)對周邊環(huán)境的影響
　　餐飲企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所排放的污染物對周邊居民和環(huán)境的影響，與其所處的區域位置關(guān)系密切。對距離位置過(guò)近、對周邊居民產(chǎn)生的污染無(wú)法通過(guò)技術(shù)手段予以消除，無(wú)法做到穩定達標排放的項目（如無(wú)法消除的廚房風(fēng)機振動(dòng)導致低頻噪聲超標），要堅持原則，不得批準建設。
　　2．充分發(fā)揮業(yè)委會(huì )等民間組織的力量，擴大群眾參與的范圍
　　對所處位置相對較好，通過(guò)技術(shù)手段可以使各類(lèi)污染物做到穩定達標排放的餐飲項目，應當積極征求周邊居民的意見(jiàn)，擴大群眾參與的范圍。在條件較成熟的小區，可以充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì )等民間組織的力量，征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，對餐飲項目在建設和運營(yíng)過(guò)程中可能存在的擾民問(wèn)題進(jìn)行前期溝通，了解相鄰居民的意見(jiàn)和訴求，對可以進(jìn)一步加強和預防的問(wèn)題，要求餐飲業(yè)主積極采取措施予以落實(shí)。
　　3．對屬于居民樓下的個(gè)體餐飲業(yè)，可不按建設項目進(jìn)行管理，但要求其必須做到穩定達標排放
　　按照國家《最高人民法院行政審判廳關(guān)于工商行政管理部門(mén)審查頒發(fā)個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執照是否以環(huán)評許可為前置條件的答復》（〔2006〕行他字第2號）“公民個(gè)人租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評價(jià)法第16條第3款關(guān)于‘建設項目的環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)名錄’規定的‘建設項目’”的精神，居民樓下開(kāi)設的個(gè)體餐飲業(yè)不屬于建設項目的管理范疇，但要做到穩定達標排放。環(huán)保部門(mén)應當根據《答復》的規定，要求餐飲業(yè)主采取油煙凈化、噪聲防治等措施，確保穩定達標排放。
　　4．要加強宣傳與溝通，將矛盾控制在最小范圍
　　餐飲業(yè)的開(kāi)設，既服務(wù)于周邊，也影響到周邊。新建一個(gè)餐飲項目，很難得到所有人的認同，必然會(huì )產(chǎn)生一定的矛盾。要加強與周邊群眾，特別是相鄰居民的宣傳與溝通。對于居民的合理意見(jiàn)，應當要求餐飲業(yè)主予以落實(shí)。對于餐飲企業(yè)通過(guò)技術(shù)手段能夠做到達標排放，但周邊居民仍然不予認可，并提出的一些不合理、不可行的意見(jiàn)建議，要做好宣傳教育工作，并通過(guò)業(yè)委會(huì )、物業(yè)公司、社區委員會(huì )等單位和組織幫助協(xié)調。既要維護好居民們擁有良好生活環(huán)境的權力，也要維護好餐飲企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)、依法經(jīng)營(yíng)的權力。而兩者的關(guān)鍵，還是在于要確保餐飲企業(yè)的穩定達標排放。
四、建議
　　1．在新城區規劃中要充分考慮餐飲業(yè)的設置與布局
　　應當在新城區的規劃方案中，特別針對餐飲業(yè)的設置和布局進(jìn)行獨立規劃。根據餐飲業(yè)的特點(diǎn)，選擇距離居民小區一定距離，但又能夠服務(wù)周邊的地段，這樣既可以減少餐飲業(yè)污染對周邊居民的影響，又能夠服務(wù)于周邊居民，為小區群眾提供生活便利。
　　2．應將環(huán)保審批作為工商營(yíng)業(yè)執照審批的前置條件
　　目前，我省餐飲業(yè)的工商營(yíng)業(yè)執照審批，不需要將環(huán)保作為前置條件。當餐飲企業(yè)因選址不當對相鄰居民產(chǎn)生污染引起投訴時(shí)，環(huán)保再行介入已處于被動(dòng)。有部分餐飲企業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所并不符合環(huán)保條件，所產(chǎn)生的污染無(wú)法進(jìn)行有效防治并做到穩定達標排放，按照建設項目的環(huán)境保護法律規定，應當予以限期拆除或者責令停產(chǎn)停業(yè)。但是很多餐飲業(yè)主認為，既然餐飲企業(yè)已拿到了營(yíng)業(yè)執照，應當是合法經(jīng)營(yíng)了，而且已投入了大量的資金用于裝修和購買(mǎi)設備，如果環(huán)保部門(mén)要求其拆除或停業(yè)是不合情理的。為避免餐飲企業(yè)因選址不當產(chǎn)生污染，影響相鄰居民的正常生產(chǎn)生活，工商部門(mén)在營(yíng)業(yè)執照的審批時(shí)應當將環(huán)保作為前置條件。
　　3．進(jìn)一步細化對餐飲業(yè)審批和管理的相關(guān)法律法規
　　餐飲企業(yè)數量多，區域位置不同，規模大小不一，審批難度大。要進(jìn)一步規范和細化對餐飲業(yè)的審批規定，并通過(guò)法律形式對規劃、工商等相關(guān)部門(mén)的審批進(jìn)行約束，共同解決餐飲建設項目審批難的問(wèn)題。