環(huán)境保護法廢止抑或升格？
環(huán)境保護法廢止抑或升格？
“《環(huán)境保護法》現在基本已經(jīng)被架空了！”作為全國人大和環(huán)保部門(mén)組織的歷次《環(huán)境保護法》修訂調研組的主要成員之一，北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)教授汪勁從1993年開(kāi)始就參與全國人大環(huán)資委關(guān)于《環(huán)境保護法》修訂的調研工作。
目前我國正在使用的《環(huán)境保護法》，依然是1989年修訂版，當時(shí)的中國正處于從有計劃的商品經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的時(shí)期。這部法律的出臺，在當時(shí)被視為民族環(huán)保意識進(jìn)步的象征。
“如今，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)20余年，卻一直沒(méi)有被修訂，其內容早已與現實(shí)脫節，跟不上時(shí)代的發(fā)展，甚至跟后來(lái)制定的單行環(huán)境法律相沖突。”汪勁說(shuō)。
據了解，目前我國在環(huán)境監管的法律實(shí)踐中，主要依賴(lài)于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護的單行法。1979年制定、1989年修訂之后的《環(huán)境保護法》，在21年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)。《環(huán)境保護法》是廢除，還是再修訂后升格？成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
被單行法“架空”
揚沙，細塵。今年4月17日，沙塵暴席卷北京。“皇城”在沙塵的籠罩下一夜之間再度變成“黃城”。之后，中國氣象局公布了此次浮塵的量化數據：夜降浮塵30萬(wàn)噸，人均20公斤。
幾天后，環(huán)境保護部政策法規司司長(cháng)楊朝飛在公開(kāi)場(chǎng)合呼吁，盡快修訂《環(huán)境保護法》，使其成為國家的基本法律，以便能更好地保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康。
《環(huán)境保護法》修改問(wèn)題再次擺上桌面。然而，當下該法的處境已分外尷尬。
據了解，我國在1989年修改制定《環(huán)境保護法》之后，又先后制定了近30部由全國人大常委會(huì )審議通過(guò)的環(huán)境與資源保護的單行法及相關(guān)法，如：《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護法》等。汪勁教授曾做過(guò)統計：從1979年到現在，全國人大包括其常委會(huì )制定的法律加到一起大概有270多部，而上述近30部關(guān)于環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟在內的法律，就占了近1/10。而這些單行法與相關(guān)法，很大程度上已經(jīng)覆蓋、完善了原有的《環(huán)境保護法》中的條款，如《環(huán)境保護法》關(guān)于建設項目環(huán)境影響評價(jià)的第13條、關(guān)于防治土地沙化和水土保持的第20條，這些條款的內容分別由《環(huán)境影響評價(jià)法》、《防沙治沙法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律做了詳細規定。
全國人大代表葉倩對此進(jìn)行的統計顯示，《環(huán)境保護法》的條文中，70%～80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法、相關(guān)法完善了。
這也就意味著(zhù)，《環(huán)境保護法》制定和修訂時(shí)遇到的法律問(wèn)題，現在幾乎都已不存在。《環(huán)境保護法》中原則性的規定處于“名存實(shí)亡”的狀態(tài)。
甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護法》發(fā)生“沖突”。如《環(huán)境保護法》第二十八條規定，“排放污染物超過(guò)國家或者地方規定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規定繳納超標準排污費”。也就是說(shuō)，《環(huán)境保護法》規定企業(yè)繳納排污費，就可以超標排污。而2008年修訂后頒布實(shí)施的新《水污染防治法》中第九條就規定：“企業(yè)應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求，不得超過(guò)國家或地方規定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”。同時(shí)，《水污染防治法》第七十四條規定：“違反本法規定，排放水污染物超過(guò)國家或者地方規定的水污染物排放標準，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”。
修改為何“難產(chǎn)”
既然已嚴重“過(guò)時(shí)”，為何《環(huán)境保護法》未能應時(shí)修改？
楊朝飛司長(cháng)介紹說(shuō)，在2002年-2008年這7年間，全國人大不間斷地建議修改《環(huán)境保護法》，尤其是在2003年，全國人大成立了環(huán)境與資源保護委員會(huì )，當時(shí)的一個(gè)重要內容就是要修改“與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟不相適應的法律”，《環(huán)境保護法》的修改也位列其中。
可以說(shuō)，從2002年開(kāi)始一直到現在，全國人大一直組織人員在做調研，包括組織國內各部委的官員和高校從事環(huán)境法研究的學(xué)者到境內外考察、培訓，僅汪勁教授參與的，就不下三次。
讓汪勁耿耿于懷的，是環(huán)保相關(guān)法律的修訂過(guò)程中所體現出的部門(mén)權力紛爭對《環(huán)境保護法》修改的“拖累”。
目前，我國跟環(huán)境保護直接相關(guān)的部門(mén)就有國家發(fā)改委、環(huán)保部、國土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、氣象局、農業(yè)部等多個(gè)部委，隨著(zhù)環(huán)境保護意識的增強，單行環(huán)保法律也越來(lái)越完善，甚至有的法律已經(jīng)多次修改，比如前年已經(jīng)頒布的新《水污染防治法》、《大氣污染防治法》目前也正在進(jìn)行第三次修訂。
但汪勁認為，這些單行環(huán)保法律每修訂一次，傳統的資源部門(mén)與環(huán)保部門(mén)的權限就更加難以界定。“以《環(huán)境保護法》的修改為例，1989年修改的《環(huán)境保護法》跟以往相比有進(jìn)步，但之后各單行法修改時(shí)，按照環(huán)保部門(mén)的說(shuō)法是‘每修改一次，《環(huán)境保護法》就退一步’。也就是說(shuō)，修改每一個(gè)單行環(huán)境法律時(shí)，每一個(gè)部門(mén)的權力，他們都希望寫(xiě)進(jìn)去。寫(xiě)得越明確，其他部門(mén)就越插不了手。”
汪勁表示，由于我國規定的環(huán)保法體制是統一管理和部門(mén)分工管理相結合，但是統管和分管怎么結合，也存在著(zhù)矛盾。“很多部委都認為，《環(huán)境保護法》修改并不是環(huán)保部門(mén)一家的事，大家都有參與的份。”
目前相關(guān)各部委基本上都下設有跟環(huán)境資源保護相關(guān)的司和處。“這實(shí)際上是政治體制改革的矛盾，在一定程度上反映到《環(huán)境保護法》的修改問(wèn)題上了，所以一直修改不了。”汪勁說(shuō)。
去留存在四大爭論
用它也用不上，不用又是一部法律，針對《環(huán)境保護法》的如是現狀，學(xué)術(shù)界一直爭論不斷。
據楊朝飛司長(cháng)介紹，目前關(guān)于《環(huán)境保護法》修改的爭論主要有“修改論、廢止論、擱置論、改造論”四種，其中“廢止論”和“改造論”爭議最大。
據知情人士介紹，全國人大法工委認為，可以通過(guò)“清理法律”的辦法來(lái)解決環(huán)保相關(guān)法律的規范化問(wèn)題，比如采取法律的備案、評估等方法來(lái)廢止一些法律，然后再重構一些法律。
汪勁認為，從《環(huán)境保護法》目前的狀態(tài)看，應該廢止掉。但他同時(shí)表示，如果不廢除《環(huán)境保護法》，也可以將這部法律升格為基本法。
根據《立法法》，我國法律分為基本法與一般法兩大類(lèi)。汪勁指出，《環(huán)境保護法》的修訂方向，就是要把它升級成為體現“環(huán)保是基本國策”的基本法，統領(lǐng)一切環(huán)境單行法。
“基本法30條也行，20條也行，具體的修訂重點(diǎn)，在于確定政府的責任，便于政府依法履行環(huán)保公共職能，不要部門(mén)之間總是爭來(lái)奪去。”汪勁說(shuō)。
楊朝飛司長(cháng)則更傾向于“改造論”。“這是近年出現的一種新的觀(guān)點(diǎn)，這種觀(guān)點(diǎn)認為，既然當前一些政府妨礙環(huán)境執法的問(wèn)題比較普遍，那么就應改變《環(huán)境保護法》的調整對象，由過(guò)去約束企業(yè)法人為主，改為約束政府行為為主。從而將《環(huán)境保護法》改造成一部環(huán)境保護的行政法規。”