強化環(huán)保基本國策  創(chuàng )新環(huán)境管理體制

曲福田　朱德明　趙海霞

      摘　要：我國確定的基本國策只有計劃生育、保護環(huán)境、對外開(kāi)放、男女平等和國土資源。環(huán)境保護與管理性質(zhì)比較類(lèi)似的計劃生育和國土資源這兩個(gè)基本國策相比，在機構設置、領(lǐng)導體制、財政投入、職能定位、管理范圍和統一監管等方面都存在嚴重的發(fā)展滯后現象，需要繼續強化環(huán)保基本國策，創(chuàng )新環(huán)保管理體制。

　　關(guān)于我國的基本國策問(wèn)題，中共中央辦公廳于1998年4月17日給山東省東阿縣環(huán)境保護局“關(guān)于我國有幾項基本國策”請示的復函中明確，目前在中央文件及中央領(lǐng)導同志講話(huà)中已作出明確表述的有：計劃生育、保護環(huán)境、對外開(kāi)放和男女平等。1999年1月1日開(kāi)始施行的《土地管理法》第三條：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護耕地是我國的基本國策。”至此，真正被國家確立為基本國策的也就五個(gè)。
　　20世紀90年代開(kāi)始，中央在兩會(huì )期間每年都召開(kāi)人口資源環(huán)境工作座談會(huì )，主要討論計劃生育、保護環(huán)境和國土資源這三個(gè)基本國策，人口控制、環(huán)境保護和資源利用擺上了黨中央、國務(wù)院的重要位置。但通過(guò)簡(jiǎn)單的分析，我們可以得到這樣的基本結論，環(huán)境保護的重要地位，與計劃生育、國土資源這兩個(gè)基本國策相比，存在明顯的差距，在實(shí)踐中并沒(méi)有得到充分、有效的體現，沒(méi)有真正體現其應有的國家戰略、基本國策的地位，產(chǎn)生了行政體制的障礙和嚴重的“政府失靈”。
　　1、從機構建設來(lái)看，機構規格和地位偏低。1964年，國務(wù)院正式成立了計劃生育委員會(huì )，1998年全國人大九屆三次會(huì )議決定保留國家計劃生育委員會(huì )，2002年改名為國家人口和計劃生育委員會(huì )。改革開(kāi)放前，我國沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土地管理機構，1981年4月2日，中央書(shū)記處會(huì )議決定國家建委新增國土整治職能，同國家農委相配合，搞好我國的國土整治工作。1984年中央將此職能轉國家計委。1986年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》，要求加強對土地的管理，組建國家土地管理局。1993年國務(wù)院直屬機構改革將國家土地管理局予以保留。1998年全國人大九屆三次會(huì )議決定由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建自然資源部。也就是說(shuō)，自然資源部、人口與計劃生育委員會(huì )分別只經(jīng)過(guò)多年或幾十年的發(fā)展，其職能得到強化，列入國務(wù)院組成部門(mén)，正部建制，進(jìn)入了政府內閣。環(huán)保部門(mén)早在1971年就在國家基本建設委員會(huì )成立了防治環(huán)境污染的“三廢”利用領(lǐng)導小組，1974年12月成立國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組，下設辦公室，地方政府也相繼設立了環(huán)境保護管理機構。1979年全國人大常委會(huì )頒布了《環(huán)境保護法（試行）》。全國大多數縣以上政府成立一級局建制的環(huán)境保護局，并進(jìn)入政府組成序列。1982年精簡(jiǎn)機構，成立了國家城鄉建設環(huán)境保護部，內設環(huán)境保護局，全國環(huán)保機構建設受到削弱。1983年國務(wù)院召開(kāi)了第二次全國環(huán)境保護會(huì )議，將環(huán)境保護確定為我國的一項基本國策。1984年將國家城鄉建設環(huán)境保護部?jì)鹊沫h(huán)境保護局改為國家環(huán)保局，歸部里領(lǐng)導。1988年機構改革，國務(wù)院將國家環(huán)保局劃分出來(lái)獨立設置，作為國務(wù)院的直屬機構。1994年機構改革保留國家環(huán)保局為國務(wù)院直屬機構。1998年的機構改革由原來(lái)的國家環(huán)保局升格為國家環(huán)保總局，也為正部級，但它還是政府的直屬機構，而且原來(lái)有協(xié)調職能的國務(wù)院環(huán)境保護委員會(huì )也同時(shí)撤消。由于機構定位低，基層環(huán)保部門(mén)特別是縣級環(huán)保部門(mén)在每次的政府機構改革中，總是要為自己的生存而奔波，總擔心會(huì )降格、撤并。雖然《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十二、十五條對縣以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)的職能、責任、權限進(jìn)行了定義，但缺乏具體性，尤其是對環(huán)保部門(mén)在當地政府的隸屬、級別沒(méi)有予以確定，造成縣級環(huán)保部門(mén)在地方政府的組成和隸屬中一片混亂：有的直屬政府一級機構，有的則屬政府的二級機構，有的是一個(gè)“環(huán)保辦公室”，有的同其他部門(mén)合署辦公，有的是一個(gè)局所屬的環(huán)保處(科)。這種混亂局面沒(méi)有將環(huán)保局的權力凸現出來(lái)，在實(shí)施執法中沒(méi)有法定的權威。如目前正式成立的環(huán)境監察（監理）機構缺少應有的法律地位，在職能上雖是國家的執法部門(mén)，但格局上是事業(yè)單位，既無(wú)行政編制，又無(wú)“皇糧”可吃，現在國家排污費征收及管理條例修改后，連“吃”排污費的日子都沒(méi)有了。
　　2、從領(lǐng)導體制上看，沒(méi)有明確的分工領(lǐng)導，給日常工作的開(kāi)展帶來(lái)困難。中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì )提出要實(shí)行黨政一把手親自抓，負總責，但在許多地方的黨委、政府并沒(méi)有分管環(huán)保工作的副書(shū)記，在黨委系統也沒(méi)有明確的環(huán)保職責，政府沒(méi)有明確的分管副省長(cháng)。為解決這個(gè)問(wèn)題，直到2005年國務(wù)院出臺的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》第二十九條才要求，“政府和部門(mén)都要有一位領(lǐng)導分管環(huán)保工作，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。”第三十二條要求：“完善環(huán)保部門(mén)統一監督管理、有關(guān)部門(mén)分工負責的環(huán)境保護協(xié)調機制，充分發(fā)揮全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會(huì )議的作用。”這說(shuō)明環(huán)境保護并沒(méi)有真正擺上各級領(lǐng)導的議事日程，與基本國策地位極不相稱(chēng)。
　　3、從投入看，政府的主導作用沒(méi)有體現。雖然全社會(huì )的對環(huán)境保護的投入在逐年增加，占GDP的比例逐年上升，許多地方甚至已經(jīng)達到1.5%甚至3%以上，但作為環(huán)保職能的主要承擔者———政府，在其財政預算科目中沒(méi)有環(huán)境保護支出這一支出科目，為此有些基層環(huán)保部門(mén)甚至說(shuō)環(huán)保在財政上是“黑戶(hù)”。經(jīng)費基本上是在有關(guān)部門(mén)和地方政府的自有資金中，東拼西湊臨時(shí)籌一些，不僅少得可憐，而且十分費力勉強，毫無(wú)保障。這種一手維護社會(huì )公共資源，另一手自謀生路的組織又容易受誘惑與腐敗連起來(lái)。為此，2004年福建省多名全國人大代表、政協(xié)委員甚至聯(lián)名提出議案和提案，責詢(xún)國家財政部，要求國家財政部在制定政府預算收支科目中增設‘環(huán)境保護’一類(lèi)科目，以確保各級財政對環(huán)保投入得以落實(shí)。再如，江蘇省在20世紀90年代中期，提出了“可持續發(fā)展”、“區域共同發(fā)展”、“經(jīng)濟國際化”、“城市化”、“科教興省”五大發(fā)展戰略，2006年提出了“富民優(yōu)先”、“科教優(yōu)先”、“環(huán)保優(yōu)先”、“節約優(yōu)先”這四個(gè)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的指導方針，但作為可持續發(fā)展的核心、作為四大優(yōu)先之一的環(huán)境保護，在政府的財政支出預算中，與教育事業(yè)費、科技等“其它優(yōu)先”支出相比，真是少得可憐。雖然從2007年政府部門(mén)預算中增設的環(huán)境保護一類(lèi)科目，但環(huán)境保護部門(mén)為此奮斗了三十多年，由此而造成的負面影響難以及時(shí)消除。
　　4、從職能定位來(lái)看，統一監督管理職能沒(méi)有體現。在國務(wù)院機構改革方案中，國務(wù)院將機構分為四大類(lèi)：宏觀(guān)調控部門(mén)，專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)，教育科技文化、社會(huì )保障和資源管理部門(mén)，國家政務(wù)部門(mén)。自然資源部放在教育科技文化、社會(huì )保障和資源管理部門(mén)一類(lèi)中，與教育科技文化、社會(huì )保障一起作為國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎保障部門(mén)，是我國經(jīng)濟發(fā)展的后勁所在，這充分突出了國土資源在國民經(jīng)濟中基礎地位。2002年，為加強人口發(fā)展戰略研究，推動(dòng)人口與計劃生育工作的綜合協(xié)調，國務(wù)院將國家計劃生育委員會(huì )更名為國家人口和計劃生育委員會(huì )。在1998年政府機構改革中，環(huán)境保護部門(mén)在國務(wù)院直屬機構中的定位是執法監管部門(mén)，江蘇省機構改革時(shí)，則將歸入行政執法部門(mén)，這些與環(huán)境保護法賦予環(huán)保統一監督管理的職能都不盡一致。因為《環(huán)境保護法》賦予環(huán)境保護部門(mén)是統一監督管理的職能，不是監督管理，更不是執法監管或者行政執法，因此，在現實(shí)生活中，環(huán)境保護部門(mén)可能是“唯一”監督管理。
　　5、從管理范圍來(lái)看，還是局限于污染防治這十分狹窄的領(lǐng)域內。其他國策部門(mén)其職責范圍在不斷擴大，如自然資源部在機構改革后，將原地質(zhì)礦產(chǎn)部的行政管理職能、原國家海洋局的海洋資源行政管理職能、原全國礦產(chǎn)資源委員會(huì )及其辦事機構的行政管理職能、原國家計劃委員會(huì )制訂國土規劃和與土地利用總體規劃有關(guān)的職能、原冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、中國核工業(yè)總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司等部門(mén)和單位行使的礦產(chǎn)資源行政管理職能，都劃入了自然資源部，管理領(lǐng)域日趨擴大。對環(huán)境保護而言，雖然1989年《環(huán)境保護法》第二條給環(huán)境所下的定義為：“本法所稱(chēng)的環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林，草原，野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風(fēng)景名勝區、城市和鄉村等”，但真正由環(huán)境保護行政主管部門(mén)實(shí)行統一監督管理的只有工業(yè)污染防治這一塊。海洋、土地、礦藏、森林，草原，野生生物等都有相應的專(zhuān)門(mén)法律法規，有專(zhuān)門(mén)的資源管理和開(kāi)發(fā)部門(mén)，分散于各個(gè)職能部門(mén)，如污水處理由建設部門(mén)承擔，交通船舶污染由交通部門(mén)承擔，水土保持和河道清淤由水利部門(mén)承擔，農業(yè)面源治理由農業(yè)部門(mén)承擔，交通及社會(huì )噪聲污染防治由公安部門(mén)承擔，自然保護區也是由環(huán)保、林業(yè)、國土、建設等多部門(mén)在各自管理，職責交叉，多頭管理，重復管理，使得環(huán)保部門(mén)難以對其實(shí)施真正意義上的統一監督管理。又如，水環(huán)境保護方面存在著(zhù)“部門(mén)分割、多龍管水”體制，形成了“采水的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的體制障礙，嚴重妨礙了水環(huán)境的統一規則、統一監管和統一治理，這是影響水環(huán)境配置的主要障礙。
　　6、從領(lǐng)導重視程度來(lái)看，差異性十分明顯。1991年，中央作出了《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長(cháng)的決定》，召開(kāi)了計劃生育工作座談會(huì )，江澤民同志發(fā)表重要講話(huà)，要求全黨充分認識我國人口問(wèn)題的重要性和緊迫性，從中央到地方，黨政一把手要親自抓、負總責，之后，中央每年召開(kāi)座談會(huì )。1997年環(huán)境保護加入；1998年國土資源加入，1999年以后水利部門(mén)加入，形成了中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì )。從中央、國務(wù)院發(fā)文情況來(lái)看，在人口、國土方面，中共中央、國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于認真提倡計劃生育的指示》、《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長(cháng)的決定》、《加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》以及《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》等重要文件。在環(huán)境保護方面，只有1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì )后，由中辦、國辦批轉了《我國環(huán)境與發(fā)展十大對策》，內容主要還是可持續發(fā)展，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對環(huán)境保護工作，其他都是以國務(wù)院名義下發(fā)的，文件總計5個(gè)，如1981年2月24日的《關(guān)于在國民經(jīng)濟調整時(shí)期加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1981］27號）、1984年5月8日《關(guān)于加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1984］64號）、1990年12月5日《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1990］65號）、1996年8月3日《關(guān)于環(huán)境保護若干問(wèn)題的決定》（國發(fā)［1996］31號）和2005年12月3日《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)［2005］39號）。因此，環(huán)境保護并沒(méi)有形成黨政一把手親自抓負總責、各部門(mén)齊抓共管、全社會(huì )共同參與的工作機制。
　　因此，在建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟新體制的過(guò)程中，應當進(jìn)一步強化政府的環(huán)保職能。在機構改革中，環(huán)境保護作為政府的基本職能應更加突出，加強環(huán)保機構建設是進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境保護基本國策和確保國家方針、政策、法律與制度全面實(shí)施的前提。健全環(huán)保機構，充實(shí)基層執法力量，都必須由政府作出統一安排。同時(shí)，政府作為制度和政策的供給者，在環(huán)境與發(fā)展中要積極地作出制度安排，應當由原來(lái)的以行政手段、計劃手段為主逐步轉向以經(jīng)濟手段、法律手段為主，由微觀(guān)和直接的管理轉向主要通過(guò)制定政策、提供服務(wù)、強化監督等手段，進(jìn)行宏觀(guān)和間接管理，從外部環(huán)境方面為實(shí)現環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展提供、創(chuàng )造有效的制度安排。在存在外部不經(jīng)濟性時(shí)，政府要對環(huán)保行為的正面影響引起的效益缺損加以補償，對負面影響引起的成本外溢加以限制和返還。要加快立法速度和立法規模，為社會(huì )提供完善和有效的法律制度，保證環(huán)境保護的各個(gè)方面、各個(gè)階段都有法可依，改變法制建設滯后環(huán)境發(fā)展的局面。