落實(shí)環(huán)保優(yōu)先 必須強化執法監督

凌　靜

　　溫家寶總理指出，強化法治是治理污染、保護生態(tài)最有效的手段。國家環(huán)保總局周生賢局長(cháng)指出，執法監督是環(huán)保局的立局之本。作為環(huán)保部門(mén)，落實(shí)環(huán)保優(yōu)先，必須認清職責使命，把主要精力放在加強執法監督上，以更大的決心、下更大的氣力破解執法難題，加大執法力度，提高執法效能，通過(guò)扎實(shí)有效的工作，促進(jìn)江蘇率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。
一、充分認清加強環(huán)境執法監督的重要性
　　環(huán)保優(yōu)先是一種先進(jìn)的發(fā)展理念，更是一項長(cháng)期的實(shí)踐活動(dòng)。只有把環(huán)境執法監督放在江蘇改革發(fā)展的大背景下去思考，放在構建和諧江蘇的社會(huì )實(shí)踐中去謀劃，放在江蘇“兩個(gè)率先”的奮斗目標中去推進(jìn)，才能確保高起點(diǎn)、高要求、高效益。
　　加強執法監督是構建和諧社會(huì )的重要內容。利益關(guān)系的和諧是社會(huì )和諧的核心，公平正義是社會(huì )和諧的基礎條件，人與自然的和諧是社會(huì )和諧的重要保障。環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，通過(guò)損害他人的環(huán)境利益、經(jīng)濟利益和生存利益來(lái)獲取少數人的不法利益，群眾受害、個(gè)人或小集體獲益、社會(huì )買(mǎi)單，擾亂了正常的經(jīng)濟社會(huì )秩序。環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的直接受害者往往是社會(huì )弱勢群體，維護他們的權益就是維護社會(huì )主義公平正義。加強環(huán)境執法監督，是為了鞏固我們黨的執政基礎、維護法律尊嚴、維護社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序。必須從講政治、保穩定、求發(fā)展、促和諧的高度，認清加強環(huán)境執法監督的重要性必要性，思想上倍加重視、行動(dòng)上倍加自覺(jué)地做好執法監督工作。
　　加強執法監督是建設平安江蘇的重要保證。加強社會(huì )管理，保持安定有序，是構建平安江蘇的必然要求。當前，我省正處于經(jīng)濟發(fā)展上升期、環(huán)境污染高峰期和環(huán)境違法行為多發(fā)期，平安江蘇建設面臨新形勢新挑戰。一方面，我省是化工大省，化工行業(yè)在國民經(jīng)濟中占有十分重要的地位。由于復雜的化學(xué)特性，化工行業(yè)污染物排放總量大，生產(chǎn)和運輸過(guò)程中安全隱患多。化工企業(yè)大多沿江依河靠湖臨海而建，潛在的環(huán)境隱患大。另一方面，由于人們環(huán)保意識的增強、環(huán)境權益的覺(jué)醒，維權行動(dòng)由不自覺(jué)走上自覺(jué)，加之利益多元化，維權行為有序與無(wú)序并存。加強環(huán)境執法監督，是為了前移防范關(guān)口，堵塞監管漏洞，把問(wèn)題解決在初發(fā)狀態(tài)，最大限度地減少生命財產(chǎn)損失；就是落實(shí)以人為本要求，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的環(huán)境問(wèn)題，從根本上減少環(huán)境糾紛，確保社會(huì )安全穩定。
　　加強執法監督是實(shí)現環(huán)境優(yōu)化增長(cháng)的重要手段。降低環(huán)境污染，減少能源消耗，緩減環(huán)境壓力，調整經(jīng)濟結構，實(shí)現科學(xué)發(fā)展，這是一個(gè)良性互動(dòng)的過(guò)程。轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式，實(shí)現環(huán)境優(yōu)化增長(cháng)，既需要一個(gè)好的政策法規作引導，更需要一個(gè)嚴的執法監督來(lái)推動(dòng)。我國法制工作的經(jīng)驗表明，立法是依據，執法是關(guān)鍵。環(huán)境執法是環(huán)境保護的重要組成部分，它滲透在環(huán)境保護的各個(gè)方面，貫穿于環(huán)境管理的全過(guò)程。只有通過(guò)強化環(huán)境執法監督，才能落實(shí)建設項目環(huán)保準入要求，把落后生產(chǎn)模式拒之門(mén)外；才能打擊環(huán)境違法行為，淘汰落后的生產(chǎn)工藝設備，促進(jìn)企業(yè)加強污染防治，提高技術(shù)水平和管理水平；才能降低能源消耗和污染排放，實(shí)現增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)減污。執法監督是轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式、實(shí)現環(huán)境優(yōu)化增長(cháng)的“推進(jìn)器”、“加速器”。
二、切實(shí)找準當前環(huán)境執法監督難的癥結
　　加強環(huán)境執法監督，既要抓經(jīng)常、打基礎、整體推進(jìn)，更要攻難點(diǎn)、克弱項、全面提高。當前，環(huán)境執法監督難主要表現在以下五個(gè)方面：
　　一是思想認識不到位，監管職責履行難。對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責，是當地政府的法定職責。對本轄區環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，是環(huán)保部門(mén)的法定職權。但現在，少數地方政府環(huán)境保護的職責意識在淡化，環(huán)保部門(mén)的職權履行在弱化。有的認為，發(fā)展是硬道理，只要發(fā)展了，怎么說(shuō)都有道理，一切工作都要為經(jīng)濟發(fā)展讓路。有的認為，強調環(huán)境執法，經(jīng)常到企業(yè)去檢查，勢必會(huì )影響投資環(huán)境，影響經(jīng)濟增長(cháng)。有的以加快經(jīng)濟發(fā)展為名，出臺與法律法規不符的行政規定，要求環(huán)保部門(mén)在“清靜生產(chǎn)日”不得到企業(yè)檢查，到工業(yè)園區檢查要經(jīng)政府同意，對重點(diǎn)企業(yè)行政處罰要經(jīng)政府批準。由于這些設置的障礙，使環(huán)境執法受阻、監管失控，一些環(huán)境污染的“重災區”成為環(huán)境“保護區”。
　　二是法規制度不配套，政策依據執行難。經(jīng)過(guò)20多年的努力，我國已初步形成環(huán)境法律體系，為加強環(huán)境管理發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)形勢的發(fā)展變化，現行環(huán)境法制的不足逐步顯現。一是缺操作性強的細則。不少環(huán)境法律法規出臺后，一些與之銜接配套的條例、規章、政策、標準遲遲不能出臺，影響了法律的貫徹執行。二是缺現場(chǎng)強制手段。法律、法規賦予環(huán)保部門(mén)的主要執法手段是行政處罰和征收排污費，對嚴重污染環(huán)境的企業(yè)，環(huán)保部門(mén)也只能建議地方政府予以關(guān)停或責令限期治理。三是缺有威懾力的懲治條款。現在，守法成本高、執法成本高、違法成本低的現象，說(shuō)到底，還是我們的行政處罰力度偏輕，不能讓違法者有“切膚之痛”。四是缺一部專(zhuān)門(mén)約束政府行為的環(huán)境法律。一些環(huán)境污染問(wèn)題，表面看責任在企業(yè)，但根源在當地政府，在地方保護主義，在政府環(huán)保不作為、亂作為。這一點(diǎn)必須從法律層面予以規范和解決。
　　三是管理體制不順暢，依法行政做到難。在美國、法國及北歐的一些國家，環(huán)保部門(mén)實(shí)行垂直管理體制，把整個(gè)國家分成若干區域，區域環(huán)境部門(mén)有獨立的執法隊伍，不受當地政府管轄。我們現行的環(huán)境執法體制是上下條塊分割、縱向職權分離，統一監管的能力弱，整體監管的效果差。由于地方環(huán)保部門(mén)實(shí)行雙重領(lǐng)導、以地方為主的管理體制，環(huán)保局長(cháng)的“烏紗帽”攥在地方領(lǐng)導手中，一些缺乏環(huán)境法治意識的領(lǐng)導，用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干擾環(huán)境執法，環(huán)保局長(cháng)“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。有的引進(jìn)項目闖了政策“紅燈”，卻要環(huán)保部門(mén)開(kāi)“綠燈”，審批環(huán)節走了過(guò)場(chǎng)，日常監管流于形式。作為環(huán)境執法工作的主要承擔機構———環(huán)境監察機構編制屬于事業(yè)單位，非獨立執法主體，受同級環(huán)保部門(mén)委托執法，監管缺乏權威。
　　四是機構建設不匹配，工作任務(wù)落實(shí)難。現在，環(huán)境監察的職責在原先“三查兩調一收費”的基礎上有了新的拓展，還包括環(huán)境信訪(fǎng)的受理和調處、突發(fā)性環(huán)境事件應急指揮、集中式飲用水源地整治、環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)、生態(tài)環(huán)境監察等，涉及面廣，任務(wù)繁雜。面對日益繁重的環(huán)境執法任務(wù)，執法力量薄弱的問(wèn)題比較突出，比如日常監管工作。目前，我省國土面積10.26萬(wàn)平方公里，工商登記企業(yè)20多萬(wàn)家，重點(diǎn)排污口10萬(wàn)多個(gè)。截至2005年底，全省在崗環(huán)境監察人員只有2400余人，人均監管?chē)撩娣e138平方公里，企業(yè)240多家，加上企業(yè)排污24小時(shí)不間斷和違法排污瞬間性、突發(fā)性、隱蔽性特點(diǎn)，要做到監管到位，顯得力不從心。再如，環(huán)境信訪(fǎng)問(wèn)題。全省受理的環(huán)境信訪(fǎng)總量較大，每年均以較大幅度遞增。對環(huán)境信訪(fǎng)件件要求現場(chǎng)查處、及時(shí)反饋，遇到一些復雜信訪(fǎng)問(wèn)題，要反復做工作。還如，環(huán)境應急問(wèn)題。目前，全省有3萬(wàn)多家化工企業(yè)，每天有數千臺危險化學(xué)品運輸車(chē)在省內流動(dòng)，一旦發(fā)生問(wèn)題，經(jīng)濟損失大，社會(huì )影響大。加上執法裝備、監控手段和經(jīng)費保障等因素，要實(shí)施全方位、全時(shí)空的監管很難做到。
　　五是綜合素質(zhì)不過(guò)硬，執法效能提高難。環(huán)境執法人員綜合素質(zhì)，直接關(guān)系到執法成效和法律法規、各項制度的落實(shí)。現在，少數環(huán)境執法人員素質(zhì)不高、形象不佳的問(wèn)題是客觀(guān)存在的。有的執法人員熱衷于跑跑顛顛，靜不下心來(lái)學(xué)習理論，看問(wèn)題不全面，思路不寬闊，重管理輕執法，重收費輕處罰，重教育輕整治；有的不注重學(xué)習法律法規、產(chǎn)業(yè)政策，不注重研究生產(chǎn)工藝、處理流程，檢查時(shí)看不到問(wèn)題，處理問(wèn)題隨意性大；極個(gè)別的把檢查作為一種特權，對企業(yè)吃、拿、卡、要，檢查手段成了“腐敗溫床”。新華社國內動(dòng)態(tài)清樣對此專(zhuān)門(mén)作過(guò)披露。還有的不善于總結、不注重思考，對環(huán)境違法的特點(diǎn)規律不掌握，工作被動(dòng)應付，效能低下。
三、努力探求破解環(huán)境執法監督難的對策
　　環(huán)境執法難有客觀(guān)原因制約，更重要的是主觀(guān)努力還不夠。如果把環(huán)境執法難的原因，簡(jiǎn)單地歸咎于現行體制機制的缺陷，這恰恰暴露了我們缺乏正視現實(shí)、迎難而上、有所作為的決心和勇氣。必須堅定信心，振奮精神，開(kāi)拓進(jìn)取，立足現行體制機制，破解執法難題，用好用足現有政策，把執法監督工作做深做實(shí)做到位，切實(shí)不辱使命、不負重托。
　　一是在用環(huán)保優(yōu)先武裝領(lǐng)導干部上求突破。環(huán)保優(yōu)先是江蘇發(fā)展理念上的一個(gè)重大創(chuàng )新。堅持環(huán)保優(yōu)先，就是堅持以人為本，就是要把環(huán)境保護作為區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要支撐，把加強環(huán)境保護和生態(tài)建設作為優(yōu)化經(jīng)濟增長(cháng)、轉變增長(cháng)方式、增強區域競爭力的重要手段，不以犧牲環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟發(fā)展。落實(shí)環(huán)保優(yōu)先，關(guān)鍵是在于各級領(lǐng)導干部在發(fā)展理念上優(yōu)先考慮環(huán)境保護，在加快發(fā)展與保護環(huán)境發(fā)生沖突時(shí)自覺(jué)服從環(huán)境保護的要求。否則，環(huán)境執法監督難的困境就不可能從根本上打破。因此，必須持之不懈地用環(huán)保優(yōu)先這一創(chuàng )新理念成果武裝領(lǐng)導干部，把思想和行動(dòng)統一到國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》、第六次全國環(huán)保大會(huì )和全省環(huán)保大會(huì )精神上來(lái)，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、當前與長(cháng)遠、局部與全局的關(guān)系，自覺(jué)把環(huán)保優(yōu)先體現在經(jīng)濟工作的指導思想上，貫穿于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的全過(guò)程。同時(shí)，把主要環(huán)保指標作為區域發(fā)展績(jì)效和干部考核任用的重要內容和剛性指標，樹(shù)立正確導向，促進(jìn)各級領(lǐng)導關(guān)心環(huán)保、支持環(huán)保部門(mén)依法行使職權良好氛圍的形成。
　　二是在完善和落實(shí)環(huán)境管理法規上求突破。法規制度建設是帶根本性、全局性、長(cháng)遠性的。必須從建立完備的環(huán)境執法體系入手，堅決做到有法可依、有法必依、執法必嚴。按照“統一環(huán)境規劃、統一執法監督、統一發(fā)布環(huán)境信息”的要求，以法規的形式，進(jìn)一步明確環(huán)境保護行政主管部門(mén)的執法主體地位，調整和強化環(huán)保行政主管部門(mén)的管理職責，加大統一監管力度。根據立法計劃，盡快修訂《江蘇省環(huán)境保護條例》，進(jìn)一步健全執法監督體制機制，完善制止環(huán)境違法行為各項行政強制措施，切實(shí)解決“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題。注重發(fā)揮污染物排放標準和經(jīng)濟杠桿的調控作用，采取提高重點(diǎn)行業(yè)污染物排放地方標準和COD、二氧化硫等主要污染物排污費征收標準，抬高行業(yè)準入門(mén)檻，調動(dòng)企業(yè)治污積極性。加大《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規定》執行情況的監督檢查力度，對執行不力、失職瀆職、玩忽職守、徇私枉法等違規違紀違法行為，發(fā)現一起，處理一起。對因決策失誤造成重大環(huán)境事件、干擾正常環(huán)境執法的領(lǐng)導干部和公職人員，依法追究責任。通過(guò)完善和落實(shí)環(huán)境管理法規，堅持處理事與處理人相結合，切實(shí)解決環(huán)境保護中沒(méi)法作為、不作為、亂作為的問(wèn)題。
　　三是在建立健全靈活高效的環(huán)境執法體制機制上求突破。在執法體制上，按照“國家監察、地方監管、單位負責”的總體要求，進(jìn)一步理順環(huán)境管理體制。在認真總結市轄區、開(kāi)發(fā)區環(huán)保機構改為市環(huán)保局派出機構試點(diǎn)工作的基礎上，理順城市環(huán)境保護行政管理體制，結合鄉鎮機構改革中，把環(huán)保工作的觸角延伸到基層，把環(huán)保工作職責落實(shí)到位。在2007年底前，分別建立蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)環(huán)境保護督查中心，加強對區域環(huán)境的監管和督查。在執法機制上，本著(zhù)“凝聚力量、增強合力、運轉高效、監督有力”的原則，加強與行政監察、司法、農林、水利、國土資源、工商、公安、城管等相關(guān)執法部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調，建立和落實(shí)聯(lián)席會(huì )議、聯(lián)合辦案、案件移送等制度，采取專(zhuān)項行動(dòng)等形式，加大對重點(diǎn)問(wèn)題、重大案件的督辦查處力度，切實(shí)起到查處一個(gè)、教育一片、震懾一方的效果。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)自身要重視和善于做好“借力”工作，注重信息溝通，發(fā)揮黨委政府的決策作用、上級部門(mén)的協(xié)調作用、社會(huì )輿論的監督作用，協(xié)同解決突出環(huán)境問(wèn)題。
　　四是在提高環(huán)境執法隊伍綜合素質(zhì)上求突破。建設一支“政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻精神強”的專(zhuān)業(yè)執法隊伍，是履行執法監督職能的重要保證。要全面加強執法隊伍思想、作風(fēng)、組織、業(yè)務(wù)和制度“五大建設”，切實(shí)提升環(huán)境監察隊伍的整體素質(zhì)和執法形象。在組織建設上，根據省貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的有關(guān)要求，著(zhù)力研究解決環(huán)境執法人員納入公務(wù)員序列問(wèn)題。適時(shí)會(huì )同編辦重新核定全省環(huán)境監察人員編制人數。在思想建設上，通過(guò)經(jīng)常性的學(xué)習教育，著(zhù)力強化環(huán)境監察人員的政治意識、奉獻意識、守紀意識、敬業(yè)意識，自覺(jué)踐行中國環(huán)保和江蘇環(huán)保精神。在作風(fēng)建設上，大力弘揚團結拼搏、求真務(wù)實(shí)、較真碰硬、銳意創(chuàng )新的作風(fēng)，在抓落實(shí)、樹(shù)形象、謀發(fā)展、上臺階上下功夫見(jiàn)成效。在業(yè)務(wù)建設上，以提高現場(chǎng)執法能力為目標，以基礎知識和新技能學(xué)習為重點(diǎn)，以群眾性的崗位練兵活動(dòng)為載體，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓、業(yè)務(wù)比武、召開(kāi)現場(chǎng)會(huì )等形式，切實(shí)把監察隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)抓緊抓好。在制度建設上，本著(zhù)“管用、高效、嚴格”原則，該完善的要完善，該廢止的要廢止。堅持依制度做事，用制度管人，切實(shí)增強工作的透明度、公信力，提高規范性和科學(xué)性。